Page 62 - 《社会》2021年第4期

纵向约束体制

的乡治传统，体现为“以本乡之人办本乡之事”的宗旨，同时也受府厅州
县地方官监督。 其自治范围包括几乎所有的地方公益事务，如本城镇乡
的学务、卫生、道路工程、农工商务、善举、公共营业、各项公益事务筹
款，以及一向归绅董办理而无弊端各事（刘伟，2019：278-281）。 府厅州
县自治虽名为自治，实则是“官治与自治合并之制”，在原有的官治体制
中，设立民选议事会，其权限主要是对自治经费的预算、决算、筹集等事
项的议决，以及对城镇乡议事会难以议决的地方公益事项提出议案，并
非完全意义的地方自治（刘伟，2019：278-292）。
不过，作为清廷开办的地方自治试点——直隶天津县地方自治，已
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接近于完整意义上的县自治。 按 1907 年 3 月制订的《试办天津县地方
自治公决草案》，自治事项包括教育、实业、工程、水利、救恤、消防、卫
生、市场、警察等所有地方公益事业，决策机构是民选产生的议事会，执
行机构是由议事会选举产生的董事会。 清廷任命的县令兼董事会会长，
但是，董事会会议由副会长主持，县令只有发言权，没有投票权（王建
学，2011：321-330）。 1907 年 7 月 24 日，通过选民初选和复选，选出 30
名议员组成天津县第一届议事会。 1908 年 6 月， 由议事会选出 8 人组
成天津县董事会。 这是中国有史以来第一个由民选产生的县自治机构
（刘伟，2019：270-278）。
所以，清末的地方自治改革在原则上和方向上与顾炎武主张的“寓
封建之意于郡县之中”是一致的，也是在郡县制的框架内探索把中央统
治与地方治理分开。 清末改革的创新之处是，由“封建其一人”改为“封
建其众人”，这是历史性的进步。 但是，清末地方自治改革推行时间很
短，因辛亥革命和清王朝瓦解而中断。 然而，这是自秦建立郡县制国家
以来，第一次尝试对郡县制进行实质性改革，在国家建构的历史上仍具
有划时代意义。
（二）国家与社会关系：把国家统治与社会治理分开

关于国家统治与社会治理分开的探索， 在中国历史上主要表现为
乡治传统与创新，此外，也表现为人民参与政治的探索，即从民本到民
主的思想转变。
1．乡治传统与创新
在中国历史上，与社会治理相近的概念是乡治。 乡治之制最早见于
《周礼》和《管子》两书。《周礼》有“乡遂之制”。 周天子王城之外，有郊有

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