Page 57 - 《社会》2021年第4期
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社会·2021·4
制引入中央政府内部，相应地，中央政府也就由两个行为主体所组成，
一为代表人民之主体，一为行使管治职能之主体。 这种中央政府的权力
结构，使得中央政府既有能力统治国家，又不失其代表民意之宗旨，从
而完善了纵向约束体制。 从这个意义上说，政权与治权分开成为纵向约
束体制所依赖的另一个重要条件。
（三）两个条件的相互影响
对于纵向约束体制的运作来说， 上述两个条件并非各自独立发挥
作用，而是有相互影响。首先，政权与治权分开，为统与治分开提供了政
治基础。 其原因是，对于统与治分开而言，最大的难度是地方政府和社
会都难以从外部约束中央政府的权力，容易导致中央政府“统”的力量
过于强大，削弱地方治理和社会自治。 政权与治权分开为解决这一难题
提供了一种机制。 在中央政府内部，如果分为政权机构与管治机构，这
两者又存在相互制约的关系，那么中央政府的权力就受到内部限制，不
能无限地自发扩张。 如果中央政府的政权机构又受民意约束，这将进一
步加强政权机构的监督职能，防止中央政府的管治机构过分扩张其权力。
其次，统与治分开也有助于推动政权与治权分开。 中央统治与地方
治理分开，使得各个地区都能发出自己的声音，要求中央政策反映本地
区的诉求。 同样，国家统治与社会治理分开，也使得各个社会团体能发
出自己的声音，要求中央政策反映本社会团体的利益。 这就加大了中央
政府的政治压力，促使中央政府重视自身的代表职能，解决代表职能与
管治职能的冲突问题，从而推动中央政府把政权与治权分开。
四、如何实现两个条件？
如何把统与治分开，又如何把政权与治权分开？ 在中国历史上，对
这些问题的探索隐含在对郡县制的批评和改革声音之中。 学者们很早
就认识到郡县制的一大弊端，即郡县制有利于君主集权和中央统治，但
不利于地方治理。 为了消除这一项弊端，需要借鉴和利用封建制有利于
地方治理的一面，改革郡县制。因此，在探讨郡县制改革的过程中，逐渐
形成一种思想传统，即认为应取郡县制和封建制两者之所长，建构集中
统治与分散治理相结合的新体制。 这种新体制的建构，就是在郡县制的
框架内，把统与治分开，以及把政权与治权分开，从而推动郡县制转变
为纵向约束体制。 在本部分，笔者将分别从中央与地方关系、国家与社
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