Page 56 - 《社会》2021年第4期

纵向约束体制

国、民交关之政”（康有为，2007：258）。 对国政与民政作上述区分之后，
康有为（2007：262）提出一项原则：为民政者，莫如地方自治；为国政者，
莫如中央集权。 显然， 这一项原则主要是指中央统治与地方治理应分
开，但也含有国家统治与社会治理分开之意。
与上述原则相对应，康有为（ 2007：273-274）又在国权（办理国政之
权）与民权（处理民政之权）之间作出区分，认为前者应集中于中央政府，
后者应分散到地方政府和地方社会：“国积无数之家乡、县邑、州、厅、府、
省之小团而成国之大团。 故大团之国权患其不集，而小团之民权患其不
分。……凡集国之大权者，惟恐其不一；而民之分小权者，惟恐其不多。故
集权与分权相反而相成也。 ”这是论述统与治既应分开又相互依赖。
（二）政权与治权分开
上文已说明，纵向约束体制赋予中央政府同时承担两种职能：一是
政治上的代表职能， 一是法律上的管治职能。 这两种职能可能会有冲
突，因为执掌中央权力之人，有可能凭借对人民的管治权力，压制人民
和谋取私利。 显然，把中央政府简化为单一的行动者，在逻辑上无法解
决这两种职能的冲突问题。
为了解决中央政府两种职能的冲突问题，就不能把中央政府视为单
一的行动者。 一种解决办法是在中央政府内部引入两个行动主体，一个
行动主体代表人民，行使代表职能，一个行动主体实施法律，行使管治职
能。 在中国历史上，皇帝与宰相分设，皇权与相权分开，就接近于这种办
法。 皇帝作为“天子”，代表人民执掌政权，行使代表职能；宰相作为中央
官僚系统的首领，执掌治权，行使管治职能。 皇帝任用并监督宰相，而宰
相治理国家，监督官僚系统的运作，同时，也约束皇帝滥用权力（萨孟武，
2018：260-261）。 这种办法仍然是利用权力的纵向约束关系，把这种关
系引入中央政府内部，在皇权与相权之间形成上下分工和相互制约。
孙中山（ 2011：152-154、227-230）为了建设民国，提出新的政权与
治权分开的设想，把政权交给人民，由人民选出的国会代为执掌，治权
则由中央政府机关行使， 从而在国会与中央政府机关之间形成纵向约
束的关系。 这种政权与治权分开的设想与历史上皇权与相权分开有某
种内在联系，它类似于由人民选出的国会执掌“皇权”，由受国会监督的
中央政府机关行使“相权”。
总之，为了解决中央政府两种职能之间的冲突，需要把纵向约束机

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