Page 51 - 《社会》2021年第4期
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社会·2021·4
要职能是对社会内部事务的治理。
2．统与治分开原则
统与治的关系既是相对的，也存在矛盾，原因是它们对权力的要求
是相反的。“统”要求集中权力，使得中央政府有能力把各个地区整合在
一起，也使得国家（包括中央政府和地方政府）有能力把各个族群整合
在一起，形成国家统一体。“治”，在通常情况下，则需要分散权力，使各
个地方政府和社会团体有能力处理各自的事务。 在郡县制国家，这种矛
盾常常表现为，中央政府为了便于统治，倾向于尽可能地集中权力，以
至于超出“统”所必需的限度，从而能直接控制地方政府，削弱了地方治
理能力；同时，地方政府也倾向于对社会实施严密监管，削弱社会自身
的治理能力。 为了解决这种矛盾，既需要把统与治结合起来，也需要把
两者适当分离开，使之既相互依赖又相互制约。
所谓“统与治分开”原则，是指统与治这两种权力及两种职能不应
由同一个机构执掌，而应分别由中央政府、地方政府及各个社会团体执
掌和承担，目的是形成统与治的平衡关系。 这一原则的内容需要分两种
情况讨论。
首先，在处理中央与地方的关系上，统与治分开是指中央统治与地
方治理应尽可能分开，即，凡把各地区联结成国家统一体，以及维护国
家统一体的稳定和正常运作所必需的权力和责任， 都应集中于中央政
府；凡为各个地区处理本地事务所必需的权力和责任，都应归属于地方
政府。 与这项原则相反的有两种典型情况：一种情况是中央政府既统又
治，即中央政府既行使中央统治权，也控制了地方治理权，使得地方政
府缺乏必要的治理权；另一种情况是中央政府未能掌握必要的统治权，
中央统治权有相当一部分落入地方政府之手。 这两种情况都是统与治
没有分开，不过，其原因正好相反。前一种情况通常发生在郡县制国家，
是由于中央政府控制地方官员的人事任免权所导致的结果； 后一种情
况通常发生在封建时代，或者发生在郡县制国家的衰败之时，中央政府
过于软弱，无力监督地方政府遵守全国法令所形成的后果。
当然，在地区内部也需要把不同层级的治理分开。 例如，在一省内
部，需要把省治与县治分开：凡属管理一省共同事务，及省对县的监督
事务，所必需的权力和责任应集中于省政府，此为省治；凡为县处理本
县事务所必需的权力和责任应归属于各县政府，是为县治。
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