Page 48 - 《社会》2021年第4期

纵向约束体制

诉，也有可能诉诸公共舆论以表达不满，所以，省级政府也在一定程度
上受制于这种相互约束关系。 这种一省之内的相互约束关系，因为有中
央政府作为外部监督者，相对来说更易于发挥作用。
当然，上述结论是有限度的，不能说地方政府的层级越多，纵向约
束的关系就越有效，原因是，随着地方政府的层级增多，自上而下的管
理与控制效率将下降，同时，自下而上的信息反馈和投诉也易于受阻，
这将削弱纵向约束的有效性。
（三）纵向约束体制与郡县制之比较
纵向约束体制作为一种思想模型，有别于历史上和当代实际运行
的郡县制。 郡县制的主要特征是以“中央治官，地方治民”为原则，建
构中央、地方和民众之间的关系（曹正汉，2011，2017）。 当然，“中央治
官，地方治民”包含“中央监督，地方治理”的某些功能，如果地方政府
在地方事务上拥有相当大的自主权，那么，郡县制就接近于纵向约束
体制。 但是，两者之间仍然存在重要差别，这种差别主要表现在以下
两个方面：
第一，郡县制包含的“中央治官，地方治民”原则赋予中央政府一个
巨大的权力：任命、考核、监督和惩罚地方官员的权力，即所谓的“治官
权”。 这一个权力使得中央政府通过控制地方官员，能够直接干预和控
制地方事务，削弱了中央、地方与民众之间的相互约束关系。
第二，在纵向约束体制之下，地方治理权掌握在地方政府手中，中
央政府除了维护国家统一和实施全国法律之外， 主要行使监督权，因
此，较容易在中央统治与地方治理之间维持平衡关系。 然而，在维系这
种平衡关系上， 郡县制最大的困难是中央政府掌握的治官权具有自发
扩张趋势。 通常情况是，中央政府为了确保政权稳定，倾向于对地方官
员进行严密监督和控制，使得地方官员俯首听命于中央。 同样，地方官
员为了确保自身安全，也倾向于对社会实施严密监管，防止地方社会和
民众出乱子。 这种倾向易于导致中央统治力量过于强大，并严重削弱地
方治理能力。 这是历史上学者批评郡县制的主要原因，认为它有利于中
央统治，而不利于地方治理（曹正汉，2019）。当代学者提出“一统体制与
有效治理的矛盾”（周雪光，2011，2017），也是基于这个原因。
然而，尽管存在上述差异，郡县制仍然具有向纵向约束体制转变的
可能性 ，原因 是 ，郡 县 制包 含 的“中 央 治 官 ，地 方 治 民 ”原 则 具 有 可 塑

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