Page 50 - 《社会》2021年第4期

纵向约束体制

体内实施统一的法律，维护国家统一体的安全和完整，所需采取的行动
或从事的活动。 当然，这一类活动通常是由中央政府承担，或由中央政
府主导。 所以，在任何国家，中央政府最重要的职能就是统治，包括国
防、外交、全国法律的制订与实施、全国性征税等。
“治”也称为“治理”，是相对于“统”而言，指国家的各个组成部分
（特别是各个地区），在不损害国家统一体的前提之下，为了各自处理其
内部事务所需采取的行动或从事的活动，包括地方公共事务管理、基础
设施建设、经济发展、地方财政、社会管理，等等。 因此，地方政府最重
要的职能是治理。 当然，治理不完全是地方政府的责任，许多社会事务
还需要由社会团体来办理，所以，“社会”也是参与治理及承担治理责任
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的主体之一。 !
换言之，“统”是把国家各个部分整合在一起，目的是形成国家统一
体，并管理国家统一体的共同事务；“治”则是反过来，把国家统一体分
解开来，目的是有效地处理各个部分的事务，特别是处理各个地区和社
会团体的事务。 这种区分统与治的方法，不仅适用于讨论中央与地方的
关系，也适用于讨论国家与社会的关系。 国家是由疆域内所有人民组成
的共同体。 因此，在国家与社会之间也包含两种基本活动：一是国家对
社会的统治， 即为了把疆域内所有人民和社会团体联结成一个共同体
所需采取的行动和从事的活动， 其中， 最重要的统治活动是立法和司
法，其次是征税和管理公共事务；一是社会内部事务的治理，即人民和
社会团体为了处理各自事务所需采取的行动和从事的活动。
因此，统与治之分，有两种类型。 第一种类型是中央与地方之间的
统与治之分，相对而言，中央政府的主要职能是统治，地方政府的主要
职能是治理。 当然，地方政府的治理职能又可分为多个层级，如省治与
县治之分。 省治是办理一省共同事务，这是省政府的主要职能；县治是
办理一县公共事务，这是县政府的主要职能。 第二种类型是国家与社会
之间的统与治之分，即国家的主要职能是对社会的统治，社会团体的主

9. 此外，还有一类公共事务属于各地区的共同事务，如跨省域的河流保护、基础设施建
设等，需要由中央政府和地方政府共同完成。 对于这一类公共事务，由中央政府承担的
治理环节，如统一规划和监督，通常具有“统”的性质，我们也归入“统”的范围；由地方
政 府 承 担 的 治 理 环 节 ， 则 属 于“治 ” 的 性 质 ， 归 入“治 ” 的 范 围（曹 正 汉 、 聂 晶 、 张 晓 鸣 ，
2020）。

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