Page 47 - 《社会》2021年第4期
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社会·2021·4
理和控制民众。 但地方政府受中央政府监督，也面临来自民众的投诉和
抗议，因此，有压力回应民众的诉求。
第三，民众处在地方政府的直接管理之下，但他们可以参与地方治
理，向地方政府表达诉求和提出抗议，也可以向中央政府投诉。
第四，中央政府受制于民意的压力。 如果中央政府长期不能兑现对
民众的承诺，或者，其政绩长期不能令民众满意，那么，它就将逐渐失去
民众支持， 社会上各种思潮和舆论也将应运而生， 威胁中央政权的稳
定。 这种社会压力累积到一定程度，将迫使中央政府调整政策和改革制
度，回应民众的呼声。
2．引入地方政府的层级
在上述基本模型中，可以引入多层级地方政府，不改变中央、地方
和民众之间的相互约束关系，而且还使得这种关系更加有效。 为了说明
这一点，我们只需考虑两级地方政府———省级政府和县级政府，忽略省
之下的市（地区）政府，也忽略县之下的乡镇政府。
首先，引入省级和县级政府之后，在中央、省、县和民众之间，其包
含的相互约束关系依然存在， 但这也带来中央与地方关系及国家与社
会关系的相应变化。这种变化主要表现在两个方面：一是“中央监督”的
方式有所变化，即中央政府通常只需直接监督省级政府，把县级政府委
托给省级政府监督；二是不同层级的地方政府在职能上有所区分，由原
来笼统地说“地方治理”，变成县级政府是地方治理的主体，省级政府除
了负责省域治理之外，其主要职责是指导和监督县级政府。
上述第一个方面的变化，使得中央政府可以采用分省治理的策略，
由省级政府承担本省范围内几乎所有的行政管理、社会管理和经济管理的
责任。 第二个方面的变化提高了民众对地方政府的监督和投诉能力，民
众直接投诉的对象变成了县级政府， 而且只需向省级政府投诉就可以
发挥作用，监督和投诉成本下降了。 因此，这两个方面的变化在一定程
度上强化了中央、省、县和民众之间的纵向约束的关系。
其次，在中央、省、县和民众之间，相互约束关系既构成一个整体，
又派生出一种新的形态，即在一省之内，省、县与民众之间的相互约束
关系。 在一省之内，县级政府处于省级政府监督之下，又受到民众投诉
和抗议等约束，所以，县级政府处于上下约束的关系之中。同时，省级政
府也受到来自民众的某种程度的约束， 因为民众有可能向中央政府投
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