Page 52 - 《社会》2021年第4期
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纵向约束体制
其次,在国家与社会之间统与治分开,是指国家对社会的统治与社
会自身的治理这两者应该分开,即国家统治与社会治理分开。 从原则上
说,凡把所有人民和社会团体联结成国家统一体,以及处理国家统一体
的共同事务,所必需的权力和责任应归属于国家,由中央政府和地方政
府承担;凡为人民处理社会内部事务所必需的权力和责任,应归属于每
个人及由人民组成的社会团体。 因此,国家统治与社会治理分开,其标
志是国家对社会的统治以制定法律和执行法律为限, 只能要求人民和
社会团体遵守共同的法律,不得干预和控制社会内部事务。 社会内部事
务应由人民以及由人民自愿组成的社会团体, 在遵守普遍适用的法律
之下自行管理。
在论述统与治分开原则之后, 我们有必要讨论这两者是如何结合
在一起的。 事实上,这两者的结合方式既复杂又多种多样。 就两者的联
结来说,重要的联结纽带有三条。 第一条纽带是法律。 中央统治的一项
重要功能是制订和实施全国法律, 并依据全国法律监督地方政府和地
方官员。 同时,地方政府和地方官员必须遵守全国法律和地方法律,在
此前提下管理和办理地方事务。 因此,法律是联结中央统治与地方治理
的重要纽带。 当然,法律也是联结国家统治与社会治理的重要纽带,无
需赘言。 第二条纽带是政治参与。 中央统治需要兼顾各个地区的利益,
这就需要地方代表进入中央统治, 参与全国性法律和中央政策的制订
与实施,这是政治参与发挥联结中央统治与地方治理的作用。 国家统治
也需要兼顾各个社会团体的利益,反映民众的意愿,因此,也需要社会
的代表进入中央决策和地方决策, 这是政治参与发挥联结国家统治与
社会治理的作用。 第三条纽带是财政收入再分配。 在财政上,中央统治
与地方治理分开意味着地方政府拥有相对独立的财政收入来源和财政
支出权利。然而,为了维持地区之间的平衡,维护国家统一,中央统治应
包括一定程度的财政收入再分配, 即从财政状况较好的地区征收一部
分财政收入补贴财政困难的地区。 因此,在财政领域,中央政府的收入
再分配既是中央统治的一部分, 也是联结中央统治与地方治理的一条
重要纽带。
上述三条纽带常常与公共事务治理结合在一起, 在更广泛的领域
内发挥联结统与治的作用。 如社会治理,在很大程度上是以中央政府和
地方政府提供的公共服务为基础,包括法律服务,否则,社会不仅难以
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