Page 49 - 《社会》2021年第4期

社会·2021·4

性。如果“中央治官”不是指中央政府掌握任命地方官员的无限权力，而
是依据国家法律监督地方官员， 那么，“中央治官” 就接近于“中央监
督”。 类似的，如果“地方治民”不是指地方政府拥有管理和控制民众的
无限权力，而是指拥有处理地方公共事务的自主权，并且这种自主权的
行使受到地方民意的约束，那么，“地方治民”也就接近于“地方治理”。
这意味着，在一定条件下，“中央治官，地方治民”可以转变成“中央监
督，地方治理”模式。 因此，郡县制具有很大的可塑性，如果加强中央治
官权， 强化对地方官员的人事控制， 它就变成“一统体制”（周雪光，
2017）；如果强化地方治理权，并提高地方社会的参与能力，它就将向纵
向约束体制演变。

三、纵向约束体制依赖的两个条件

纵向约束体制与联邦制有一点相似之处， 那就是它们都采用了托
克维尔所指出的“集中统治与分散治理相结合”原则。在本节，笔者将进
一步论述这种理想化的体制若要有运作的可行性，需要具备何种条件。
在中国历史上，学者们论及的条件主要有两个：一个是统与治分开，包
括在中央与地方关系上，把中央统治与地方治理分开，以及在国家与社
会关系上，把国家统治与社会治理分开；另一个是在中央政府内部把政
权与治权分开。
（一）统与治分开
1．统与治的涵义
国家的活动可分为两种基本类型：统治（rule）和治理（governance）。
在中国历史上，对前一种国家活动，通常称之为“统”，对后一种国家活
动，则称为“治”。
关于“统”的涵义，历史上广为接受的解释是宋代欧阳修《原 正 统
论》所作的概括：“统者，所以合天下之不一也。 ”苏轼的《后正统论》重
复 了 欧 阳 修 这 一 句 话 ，所以，苏 轼 门 下 陈 师 道 撰《正 统论》，训“统 ”为
“一”：“统者，一也；一天下而君之，王事也。 ”明代章潢撰《论历代正统·
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总论历代正统》沿用此种概括：“统也者，合天下而归诸一者也。 ” 本文
是在此种意义上使用“统”（或“统治”）这一术语，即“统”是指把国家各
个组成部分（包括各个地区、各个族群等）联结成统一体，并在这个统一
8. 以上所引“统”的定义，均转引自饶宗颐（2015: 46、127、214）的著述。

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