Page 45 - 《社会》2021年第4期

社会·2021·4

则制定中央政策目标。 不过，中央政府不直接向民众兑现承诺，而是通
过指导和监督地方政府，责成地方政府实现中央政策目标的方式，兑现
对民众的承诺。
第二，地方政府在中央政府监督之下实施中央政策目标，兑现对民
众的承诺，同时，管理和控制民众，维护社会秩序。如果地方政府偏离了
中央政策目标， 或者其行为损害了民众利益， 民众可以向地方政府投
诉，要求改正其错误，也可以向中央政府投诉，要求中央政府纠正地方
政府的不当行为，惩罚地方官员。
第三，如果中央政策目标严重偏离了民众利益，或者，中央政府不
能监督地方政府按民意施政，那么，民意就转化为“天意”，中央政府将
失去执政的合法性，面临政权更替的危险。
在上述理想化的模式中，中央、地方与民众之间包含着相互约束关
系。 不过，这种模式留下了一个关键性问题：假设中央政府受制于“天
意”，担当民众利益的代表者和代言人，即承担政治上的代表职能，这种
假设有何实际意义？ 7 从政治理念上说，这种假设来源于“天下为公”的
思想。 天下为公，意味着中央政府在政治上就应担当人民的代表，因为
天下（包括政权）是公共的，是万民的，不是一家一姓的私产。 然而，除
此之外，中央政府还承担了另外一项重要职能，即法律上的管治职能。
这一项职能是指，中央政府若要有效地统治国家和保卫国家，就需要集
中必要的权力，对全国人民行使最高的法律管治权。 也就是说，上述理
想化的模式赋予了中央政府同时承担两种职能， 一为政治上的代表职
能，一为法律上的管治职能。然而，这两种职能常常发生冲突。一个掌握
统治人民的最高权力的中央政府，如何可能又代表人民的利益和保护人
民的权利，而不是利用手中的权力压制人民和掠夺人民？ 因此，上述问题

7. 诚然，即使在专制体制之下，如果君主的政权是稳定的，上述假设仍然具有一定的现
实意义。 其原因是，在专制君主与臣民之间，存在某种程度的共同利益。 这种共同利益的
形成，一种 机制是奥尔森（Olson，1993）所指 出 的 政治 上“无形 之 手 ”的 作用 。 奥 尔森指
出，任何统治者，一旦建立起稳定的统治地位，并且具有长远预期，他们就与治下的民众
在保护产权和提供公共服务上有着“共容利益”（encompassing interest），因为保 护民众的
产权，向民众提供基本公共服务，有助于经济发展，从而君主在未来能征到更多的税收。
当然，我们不能把奥尔森所说的政治上“无形之手”的作用估计过高。 在任何时代，中央
政府的领导人都难以具备奥尔森所要求的长远理性。 即使具备长远理性，他们的主要目
标也是维护其政权稳定，而非维护民众利益，这就严重削弱了“无形之手”的作用。

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