Page 55 - 《社会》2021年第4期

社会·2021·4

把各地区的治理权赋予各地方之人，天子才能有效地统治天下，故含有
中央统治与地方治理分开之意。 为了论证这种观点，顾炎武采用了正反
比较的方法。 如果“以天下之权寄天下之人”，即“自公卿大夫至于百里
之宰，一命之官，莫不分天子之权，以各治其事”，那么，天子之权乃益
尊，也就是天子能有效地统治天下。反之，如果“尽天下一切之权而收之
于上”，即把地方治理权也控制于天子之手，那么，天子只能依靠严苛的
法令禁防天下之人， 天子之权将落入操弄法令的胥吏之手，“则天子之
权已夺，而国非其国矣”。
在《郡县论九篇》中，顾炎武（ 1983）把上述观点概括为“寓封建之意
于郡县之中”， 明确地主张中央统治与地方治理分开。 顾炎武（2014：
143）还把这种观点推广到处理国家与社会关系上。
人君之于天下，不能以独治也。 独治之而刑繁矣，众治之
而刑措矣。 古之王者不忍以刑穷天下之民也，是故一家之中，
父兄治之，一族之间，宗子治之。 其有不善之萌，莫不自化于闺
门之内；而犹有不帅教者，然后归之士师。 然则人君之所治者
约矣。 （《日知录·爱百姓而刑罚中》）
这是说，国家统治与社会治理应当分开，不应该以国家统治代理社
会自治。
上述观点说明，顾炎武已经意识到统与治分开的意义，即统治权集
中于中央，而治理权应下放到各个地方，包括分散到地方社会，才能有
效地治理国家。
（ 3）康有为
康有为发展了顾炎武的观点， 他把顾炎武隐含地讨论的统与治分
开作了清晰论述，使其成为国家治理的一项原则。
在《官制议》一书中，康有为（ 2007：234、258）把一国之政分为三类，
一为国政，一为民政，一为国与民交关之政。 所谓“国政”，属中央统治
之事。 康有为说，“凡财、兵、外交，皆国政也”，“足食、足兵、内政、外交
四 者 ，乃 为 国 之大 政”，这 里 的“国 政 ”或“国 之大 政 ”均 属 中 央 统治 事
务。 所谓“民政”，是指与民生紧密相关的地方事务和社会事务的治理，
如“生民、教民、阜民、保民，皆民政之必须者也”（康有为，2007：234），
与本文所指的地方治理和社会治理相近。“国与民交关之政”则是指既
与民生紧密相关，又属全国性事务，如“邮政、铁路为全国交通之事，即

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