Page 69 - 《社会》2021年第4期

社会·2021·4

它们不具有独立于清廷和各省督抚的立法权与监督权，实际上，它们处
于清廷和各省督抚领导之下， 是社会精英参与中央事务和各省事务的
机构（侯宜杰，2020）。 虽然如此，这两类机构的设立仍是史无前例的创
举，把人民参与政治的设想在实践上推进了一大步，也把郡县制改革朝
着纵向约束体制的方向推进了一大步。
（三）中央政府内部：把政权与治权分开
在中国历史上，政权与治权分开的一种方式是皇权与相权分开。 这
种办法以汉唐最为典型。 以汉代来说，汉代丞相即宰相，“总百官，揆百
事”，凡任用官吏、监督官僚系统之运作、制订中央政策等，皆属丞相之
职权（ 萨孟武，2018：257-280）。 22 在丞相之下设御史大夫及御史丞、御
史中丞等监察官，御史丞监察外朝，协助丞相监督中央和地方官吏；御
史中丞监察内朝，包括监察皇帝本人的言行。 因此，皇帝与丞相之间有
相互约束的关系，不仅是皇帝监督丞相，丞相对皇帝也有监察权，只是
这种监察权不便由丞相直接行使，而由丞相的下属（御史中丞）代为行
使（钱穆，2018：98-99）。 所以，钱穆(2016：37)认为，汉代“君统”之外复
有“相统”，“君统”代表一国之团结与统一，“相统”则负实际行政之责
任。 这是把纵向约束机制引入中央政府内部，由宰相领导中央政府的工
作，监督中央官吏和地方官吏，再由皇帝选任宰相和监督宰相，宰相也
制约皇帝。 这种办法在一定程度上有助于解决中央政府的代表职能与
管治职能的冲突问题。
然而，历史上皇权与相权分开，因皇权缺乏有效约束，最终归于失
败。 宋代以后，皇权扩张，相权日益萎缩，直至明代朱元璋下令废宰相，
开创独裁君主时代（钱穆，2012：104-105）。 23 因此，政权与治权分开的

22. 《史记·陈丞相世家第二十六》记载了汉文帝时期文帝与宰相的对话，可以说明当时
宰相确实是政府之首领。 孝文帝问右丞相勃：“天下一岁决狱几何？ ”勃谢曰：“不知。 ”
问：“天下一岁钱谷出入几何？ ”勃又谢不知，汗出沾背，愧不能对。 于是上亦问左丞相
平。 平曰：“有主者。 ”上曰：“主者谓谁？ ”平曰：“陛下即问决狱，责廷尉；问钱谷，责治粟
内史。 ”上曰：“苟各有主者，而君所主者何事也？ ”平谢曰：“主臣! 陛下不知其驽下，使代
罪宰相。 宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百
姓，使卿大夫各得任其职焉。 ”孝文帝乃称善（司马迁，2006: 369）。
23. 徐复 观（2014：183）指 出 ：“宰 相 制 度 ， 一 方 面 为 大 一 统 的 专 制 政 治 所 必 需 ； 另 一 方
面，却又为一人专制所不容。 于是专制政治的发展，在官制上最重要的演变，便是宰相制
度的破坏。 ”

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