Page 72 - 《社会》2021年第4期

纵向约束体制

图存立”的危局，不得已而为之。 因此，清廷虽有九年立宪计划，但仍坚
持“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”原则，故在制订宪法和召开国会上缺
乏诚意，引发各省士绅的强烈不满和全国请愿运动（侯宜杰，2020）。 辛
亥革命爆发后，各省纷纷宣布脱离清廷，清廷已失去君主立宪的时机。

五、总结与讨论

郡县制国家的潜力在于它能利用和发挥纵向约束机制的作用，使
国家既具备足够的能力实施法律和维护社会秩序，其权力又有所约束。
因此，如何建构纵向约束机制，如何发挥纵向约束机制的作用，是郡县
制国家建构和国家治理的重大问题。 对于这些问题，在中国历史上，学
者们曾经作过系统性探索， 逐渐形成一种思想理论， 即在郡县制国家
内，推行统与治分开，以及政权与治权分开，以形成“集中统治与分散治
理相结合”的模式。笔者认为，这种思想探索包含郡县制转型的理论，即
推动郡县制转变为“纵向约束体制”。到了清末，这种转型理论成为新政
改革的一种思想来源。
清末新政改革因清王朝的瓦解而失败， 但历史上的思想探索并未
完全中断。 20 世纪 80 年代和 90 年代，中央政府推行地方分权改革，赋
予地方政府在经济管理和行政事务上较大的自主权， 可以视为在中央
与地方关系上继续探索中央统治与地方治理分开之道。 在国家与社会
关系上，20 世纪 80 年代初，中央政府废除直接控制农民的人民公社制
度，此后，地方政府开始探索和建立村民自治制度，并得到中央政府支
持，可以视为乡治理论在当代的实践，在一定程度上推进了国家统治与
社会治理分开。 我们看到，这两个维度上的改革带来了经济发展和社会
繁荣，也推动了国家体制朝纵向约束体制的方向转变。
最近十几年，国家体制改革方向有重大调整，从分权化改革转向推
动“国家治理体系和治理能力现代化”。 新的改革主要是在公共事务治
理领域改革传统的治理方式，提高公共事务治理能力，包括扩大中央政
府治理职能，以适应现代社会的要求。我们发现，在新的改革方向上，中
央政府和地方政府的策略仍然是利用和发挥“纵向约束机制”的作用，
使得国家既保持“管人”的基本体制不变，又尽可能改善公共事务治理，
提高治理能力（曹正汉、钟珮、聂晶，2021）。 因此，这种改革方向是在一
个新的领域———公共事务治理领域———探索如何利用和发挥纵向约束

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