Page 144 - 《社会》2021年第1期

“制造形象”：上访事件中的故事言说

政府打算再给张瑞芬家庭困难补助 8000 元，但由于张瑞芬索要精神损
失费，因此双方未就补助事宜达成一致意见。
（三）“终而不结”的信访：制度与政治的张力
信访制度的科层化是国家信访工作改革的主导方向， 尤其是 1995
年颁布、2005 年修订的《信访条例》对于保护信访人合法权益、维护信
访秩序具有重要意义。 根据《信访条例》第 35 条规定，若信访人对行政
机关作出的处理意见不服，可以向上级行政机关申请复查复核。 但是如
果信访人对复核意见不服，仍以同一事实和理由提出上访请求，各级政
府信访工作机构和其他行政机关可以不再受理。
2012 年 6—9 月，张瑞芬先后向 Y 县和 N 市提出复查、复核申请。
她坚持两点诉求：一是要求赔偿她一间 18 平米的门面房以维持生计或
折成现金，二是要求给予一家 3 人的安置房指标。 但县、市信访局仍然
维持了原平镇政府的处理意见。 Y 县信访局认为，不能在原则问题上开
政策的口子，否则后患无穷。 N 市信访局认为，张瑞芬要求按国有土地
上的商业用房予以补偿无法律依据， 而她的母亲是 Y 县 S 镇人， 不符
合安置政策规定，所以不能在平镇 L 村享受优惠购房安置政策。 因此，
该信访问题经平镇、Y 县、N 市三级政府依次做出处理、 复查和复核意
见后，各级信访部门应该终止受理该信访事项，该信访事项处理终结。 14
但信访制度是中国共产党根据“群众路线”而创立的，党的“群众路
线”赋予民众借由信访进行政治参与的合法性，这一理念较之《信访条
例》规定的“三级终结”更有政治约束力（冯仕政，2012）。 在中国“上下
分治的治理体制”下，中央政府主要执掌“治官权”，更注重对大政方针
的把控，而实际开展社会治理的权力则交给地方官员，后者因此更为注
重规则治理（曹正汉，2011）。 中央的政治理念与地方的科层治理之间的
张力，让张瑞芬继续上访的行为极具伸缩性，地方政府难以仅凭《信访
条例》就对其上访行为作出“越级/非法上访”的判定和约束。 此外，在向
上负责、下管一级的科层体制中，中央政府缺乏充足的处理信访个案的
信息和组织资源， 只能努力从汇总起来的信访材料中发现普遍性的问
题，以之作为制定或改变政策的依据。 这与上访者想要解决具体问题的
诉求相背离，从而使得上访者必须采取“越级/非法上访”的方式向上级
政府表明问题的普遍性和严重性，进而让自己的问题得到优先考虑（赵

14. 这种情况被简称为信访事项的“三级终结”，它是信访实务中的通常说法。

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