Page 135 - 《社会》2021年第1期

社会·2021·1

（三）“形象博弈”何以延续：上访的治理与信访制度的科层化
2004 年以来，中国逐渐形成了技术治理的行政改革方向，试图将各
级政府行为纳入法治化和规范化的轨道， 借助行政科层化的方式治理
公共问题（渠敬东等，2009）。 原本作为补充设计、自下而上运作的信访
制度也被国家纳入科层运作中， 其目的是将上访从国家的权力仪式和
农民的拟剧行动中拉回官僚体制的常规治理下。 无论是 2005 年修订
《信访条例》，还是陆续成立基层信访机构，抑或是强化目标责任制的信
访维稳指标，这些举动都反映出信访科层化的倾向。 郑永君（ 2019）用
“属地责任制”来概括这一实施至今的信访治理机制，认为它在行政权
分配、人员激励和内部控制等方面拥有稳定的制度特征，形塑了上级政
府、基层政府以及上访农民的行动逻辑。 因此，原本象征着权力自上而
下运作的科层制与自下而上运作的信访制， 在行政科层化的背景下逐
渐交融为一体。 在此基础上，国家试图将信访问题依据事实和制度进行
“客观”的分类治理。
然而， 制度执行的过程中仍然存在解释和言说的空间， 其中充满
了各方的互动博弈。 比如，《信访条例》制定了区分“合法/非法”上访的
标准：前者是合理诉求，受到法律保护；后者扰乱社会秩序，理应受到
制裁。 但在实践层面，难以对二者进行有效区分，以至于经常出现某方
认为一个上访行为是合法的，另一方认为它是非法的，或是之 前 认 为
非法，之后又可以认定为合法的混乱情况。 在基层政府层面，《信访条
例》也对“合法/非法”打击进行了区分，但同样难以在实践中进行清晰
的认定。 那么，应当如何看待信访科层化的运作过程？ 信访问题能否从
一种戏剧性的、仪式化的舞台展演，转化为一种事实性的、规则化的科
层治理？
综上所述，基于对上访事件行动逻辑的理解，本文借用符号互动论
的理论视域，采用并发展“形象制造”的研究视角，来分析信访事件中的
上访者和基层政府如何向上级政府构筑特定情境并制造理想化形象，由
此将官一民间的形象博弈放置在信访制度科层化的背景下进行论述。 本
2
文将围绕一起长达数年的拆迁上访事件， 讲述城市化进程中失地农民
2. 本文的故事发生在四川省西北部的 Y 县平镇。 笔者于 2018 年到平镇信访办进行田野调
查，在此期间参与了信访人来访接待、来信回复以及下村调查等信访工作，同时查阅了该办留
存数十年的信访档案材料，从中选取了最具典型性的个案进行讨论。

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