Page 62 - 《社会》2020年第6期

法治国、警察国家与领袖民主制：西欧现代国家构建的三条线索

君主本人、最熟悉其意图，从而能够在议政会中表达国王的意志，并向
国王报告议员们的观点，甚至还代表君主与他国代表进行协商。 17 世
纪以后，他们不再作为国王的内阁秘书，但是仍然有权利向国王提交私
人报告，并与国王保持密切的联系。 这些秘书构成了议政会中职能分化
的源头之一（ Hintze，1975：231；韦伯，2010a：223）。 英国最初采用地域划
分 原 则 设 置 了 北 方 秘 书 处 和 南 方 秘 书 处 ，1781 年 改 组 为 内 政 处（the
Home Secretary）和 外 事 处（the Foreign Secretary），此 后 还 增 设 过 其 他 秘
书处，如负责殖民地和战争等事务的秘书处。 另一方面，旧有的家产制
官职，即重要的宫廷显贵，则逐渐发展为由君主任命的、由专业官僚构
成的合议制的特派机构 （ commissions）， 如财政部、 大法官部和海军部
等，构成了职能分化的另一个源头。 在法国，四位国务秘书分管国家中
某一领域的专门事务，同时分管一定数量的省和财政区（ généralités）的
内政事务。 到旧制度末期，四位秘书分别负责外交事务、陆军、海军和
皇室（ das k觟nigliche Haus），这构成了外交部、陆军部、海军部和内政部
的前身。 总之，这些国务秘书连同负责财政、司法和军事的大臣构成了
绝对主义国家时期的部长。 在法国，通过与地方性的机关建立关系，这
些部门还发展出纵向的官僚制以强化其执行力， 如财政总监借助地方
督办开展的税收核查工作。
在英国， 这些大臣中的一部分人还会构成一个与国王关系更为密
切的“内阁”，并逐渐从枢密院中分离出来，成为国王领导整个官僚制、
负责重大决策的机构。 在法国，议政会则分裂为不同的特派机构，包括
财 政 会 议（Conseil des finances）、 内 政 会 议（Conseil des depêches）、 负 责
重大或秘密的高级政策的高级会议（Conseil d'en haut），即御前会议。 后
者类似于英国内阁，构成了最私密和最高级别的统治，负责政策、战争、
财政、经济事务甚至法律决议。 路易十四通常会亲自主持御前会议，召
见少数国务秘书（secrétaire du roi）和财政总监一起进行决策。
因此，在绝对主义国家时期，这些“部长们”还没有像现代的部长们
那样，独自分管一个部门并共同构成首相或总理领导下的责任内阁制。
相反，他们只能由君主统一在一起，而君主则借助内阁或议政会去指挥
他们下辖的各个部门，并将权力掌控在自己手中。 例如，路易十四就有
意避免赋予某一位部长以压倒性的位置， 并防止这些部长相互之间形
成合议制团结。 因此，为维持个人独裁，路易十四单独与每个部长打交

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