Page 60 - 《社会》2020年第6期

法治国、警察国家与领袖民主制：西欧现代国家构建的三条线索

裁量权的超常权力，那么警察国家的理念就始终伴随着现代国家。 在这
一点上，市民阶层发现自己总是处于某种尴尬的境地。 一方面，市民阶
层对保障私有财产和人身自由的需要， 以及对行政和司法活动可计算
性的要求，促使他们倾向于借助立法机关去限制公权力，哪怕这可能遏
制行政官僚积极的、创造性的活动（韦伯，2010a：52）。 另一方面，市民阶
层对各种公共服务的需要，以及对良好的秩序和保护的需要（尤其是在
面临劳资冲突时），又使得他们比任何阶层都更需要警察，而这又为行
政权的扩张创造了契机（韦伯，2010a：43-44；托克维尔，1997：99）。 而在
晚近国家中，基于各种必要性去调动警察的力量，更是成为了民意领袖
行使专政的主要手段（施米特，2015）。 12
（二）职务分派和行政管理上的切事化趋势
在绝对君主制这里，借助警察权力对原本存在于司法和行政体系中
的等级制因素的清除，为行政体系的理性化奠定了基础。 从现代官僚制
的角度回溯，上述改革的关键突破在于，它实现了职务分派的专业化和
行政活动的切事化（Versachlichung）。 其重要意义在于，它构成了现代官
僚制中官职“权限”（Kompetenzen）原则的一个前提条件和内在组成部分。
在传统家产官僚制中，虽然出于宫廷家计管理的需要，已经发展出
了职务分配，但是在涉及超出家政范围的事务时，通常只是交付给家计
管理部门中与此最直接相关的人， 例如骑兵指挥官就由监督马厩的官
员（Marschall）来担任（韦伯，2010a：119-120）。 在此，各个官职仍然欠缺
职务上的专业训练和明确的界限。 不同官职在管辖权上通常会出现重
叠。在这种情况下，特定官职的职务“权限”通常取决于它与其他职务围

12. 在这个问题上，施米特（2015：155-172）有关《魏玛宪法》第 48 条第 2 款赋予民国总统的
特别权限（au覻erordentlichen Befugnissen）的分析仍然最具有启发性。 首先，该条款赋予民国总
统在必要时为了公共安宁和秩序而能够废止宪法规定的某些基本权利， 包括人身自由和财
产权。 在此，法治国（“议会制立法型国家”）中基于这些基本权利对行政权所设置的权限不
复存在。其次，在非常状态下，总统作为一个由人民所委派的、负责重建正常处境的执行特派
员（ Aktionskommissar）或专政者，他所采用的行政措施直接具有法律效力。 在此，法治国中对
行政权和立法权的区分也不复存在。 后来希特勒正是以此为依据，借国会纵火案的契机，于
1933年2月 28 日敦促兴登堡总统颁布了《保护人民和国家法令》的戒严法。 弗兰克认为，这构
成了第三帝国的宪法（ Fraenkel，2017：3）。 施米特（2016：155）和弗兰克都暗示这种专政权力
与绝对君 主制下君主所拥有的专权， 尤 其是独 立的王 室法令 权 （selbst覿ndige k觟nigliche
Rechtsverordnungsrecht）存在某种历史关联。

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