Page 56 - 《社会》2020年第6期

法治国、警察国家与领袖民主制：西欧现代国家构建的三条线索

发布命令。 （2）缺乏法律依据，仅仅基于君主或派遣他的人的命令。 这
也是为什么一旦下命令的人去世后，这一官职就终止了。相比之下，“官
员”的设置却基于明确的公示或法律，因此要终止它们就需要出台专门
的法令。 此外，特派员的权力严格受制于命令，除非命令中包含了赋予
其 某 种 行 动 自 由 的 条 款 。 相 比 之 下 ，“官 员 ” 的 官 职 权 力（ amtliche
Gewalt）则更大、更宽泛，他被允许根据正义来扩展其权力。 行政长官则
可以自行解释法律（Hintze，1975：287-288）。
特派员制度可能源于拜占庭帝国的类似制度， 经由教皇和主教的
代理法官制度（ iurisdictio delegata）被神圣罗马帝国、英国和法国等国所
模仿和沿用。 英国 13 世纪的治安维持官（conservatores pacis）、14 世纪的
治安长官（ justice of the peace，也译作“太平绅士”）起初同样属于特派
员。 当某些事务是突发的或者需要专门处理，超出了常规官职的处理范
围时，就会设置这种官职。 特派员较之于“官员”能够更有效、更便捷地
贯彻君主的意志， 因此绝对主义君主更偏好于使用大量的特派员去执
行 各 种 任 务 ， 以 抗 衡 地 方 望 族 或 等 级 制 官 员 （韦 伯 ，2010a：172；
Mousnier，1984：63-64）。
就我们关心的问题来说，特派员制度的重要意义在于，在对抗等级
制官员的过程中，它将行政权力收归到君主手中，将现代家产官僚制打
造为一个“警察国家”（Polizeistaat）。 上文指出，现代家产官僚制兴起的
首要动力来自于欧洲列强间围绕宗教争端和领土继承等问题而展开的
军事竞争。 这样一种超常的战争状态为绝对君主大量任用特派员去介
入地方行政和司法工作、排挤地方等级制机构、打击各个等级的特权，
从而将立法、行政和司法权力掌握在自己手中提供了契机。
法国旧制度下的督办即兴起于 16 世纪以来的若干次战争和叛乱
中，他们由君主任命，主要负责军事行政和地方征税工作。 在战争结束
后，他们通常驻留在外省，监督地方法院，介入地方司法，并行使警察权
力，逐渐变成负责日常民事管理的官员。 由于督办只对国王或财政总监
（Cont觝leur général） 负责， 因而成为君主对抗地方机构和各个等级群体
进而实现中央集权的有力工具。 而在地方行政官（Magistratur）、法官贵
族等群体眼中，督办则是官职权力（amtlicher Gewalt）的篡夺者以及颠覆
既 有 法 律 秩 序（Rechtszustandes）的 工 具（Hintze，1975：277； 托 克 维 尔 ，
1997：107）。 因为他们行使的大部分权力都缺乏法律依据，尤其督办还

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