Page 59 - 《社会》2020年第6期

社会·2020·6

权的集中以及行政据此对司法所作的持续干预。
从等级制下旧官僚的角度来看， 这些新官僚当然是非法的、 僭越
的。但是，他们之所以无法抵抗新官僚的夺权行动，或许不只是因为“没
有能力去应对军事和政治上的危机”。 在这一点上，韦伯的洞见仍然值
得重视：由君主和新官僚打造的警察国家，其正当性仍然奠基于家产制
君主所拥有的家父长式的权威之上。 在家父长制下，权力的正当性基于
不可侵犯的、永远如此的神圣传统。 但是在传统尚未规定的领域，家父
长却拥有根据实质公道，不受任何规则阻挠、任意行使权力的自由裁量
权。 现代早期频繁的战争、不断新增的行政需求，为君主提供了充足的
理 由 ，基 于 各 种“必 要 性 ”或“人 民 的福 祉 ”介 入 原 有 的 司法 和 行 政 体
系，并按照自己的意愿对其加以改造，扩张自己的权力。总之，警察国家
这种基于战时状态下各种“必要性” 来管理内部行政和司法事务的措
施， 与君主拥有的传统家父长制下基于实质正义和福利国家理念而使
用的自由裁量权，以及盛行于这一时期的“国家理由”学说混合在一起，
共同刻画出现代早期绝对君主所拥有的“专权”的特征。
在完成了把行政权收归到君主手中的历史使命之后， 特派员制度
并没有完全退出历史舞台，而是在经历了一番改造之后，汇入到 19 世
纪以后的法治国中。 法治国理念的核心就在于借助一套法律规范和相
应的司法机构去监督和制约行政权。 国家的一切行政活动必须以法律
为依据，并受到司法监督。 尤其是与普通人日常生活联系最为密切的警
察， 必须受制于在基本权利和自由权利方面的法律保留 （Vorbehalt）和
法律优越（Vorrang）的原则（施米特，2016：184；2015：111）。 但是，那种超
出常规官职权限， 缺乏法律依据的特派制度在现代国家中仍然被承继
下来，而且远远超出我们的想象。 例如，英国内阁和首相一职有别于其
他常设官职，并不被宪法和议会所承认，因此他们并非基于法律赋予的
权限进行统治。 辛茨指出，内阁实际上就是议会的一种特派机构，因议
会生活的性质而具有临时性，随时可以被议会罢免。 从旧制度的国务秘
书这种特派员发展而来的现代部长们（包括首相或总理），同样具有上
述特征（Hintze，1975：301）。 下文将分析到，从韦伯的观点来看，辛茨仅
仅看到了内阁、首相和部长职务性质的一个侧面，要充分把握其另一面
的特征，必须结合领袖民主制的特征和政治功能来理解。
只要现代国家在制度上始终为行政权保留了“专权”这种基于自由

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