Page 99 - 《社会》2020年第4期

社会 · ２０２０ · ４

直属机构和大型国有企业 ， 形成了直属于中央政府的政企合一的 、 庞大
的经营管理系统 。 在此时期 ， 地方政府受 “ 条 ” 的限制较大 ， 除了协助
“ 条条 ” 管理经济事务之外 ， 主要是承担农业和小型工商企业的管理以
及对地方民众的管理与控制 。
计划经济时期 ， 中央在经济领域建立众多 “ 条条 ”， 其原因是为了尽
快实现国家工业化 ， 建立强大的国防工业 ， 故需要大幅度提高资源汲取
能力 ， 并把资源尽可能投入工业 （ 特别是重工业 ） 发展之中 （ 林毅夫 、 蔡
窻、 李周 ， ２０１４ ）。 因此 ， 此种条块关系把资源汲取和经济发展的主要任
务都交给专业化的 “ 条条 ” 来完成 。 这种策略虽然提高了中央政府的资
源汲取能力 ， 有利于重工业发展 ， 但是 ， 未能有效解决资源汲取与经济
发展之间的冲突 ， 抑制了农业和轻工业发展 ， 普通民众的生活水平远远

低于人们的期望 。
１９８０ 年以后 ， 为了提高经济发展能力 ， 中央改变了经济发展策略 ，
推行地方分权 ， 由地方政府承担经济发展的主要任务 。 为此 ， 中央开始
调整条块关系 ， 逐渐裁撤了按行业设立的中央职能部门 ， 把原来由中央
职能部门承担的经济管理职能和经济发展职能大部分下放给地方政
府 。 到 １９９８ 年 ， 国务院完成新一轮机构改革之后 ， 中央直属的行业管
理部门基本上被裁撤完毕 ， 地方政府承担了主要的经济发展任务 ， 也承
担了主要的公共事务治理任务 。 此种条块关系的调整 ， 提高了经济发
展能力 ， 带来持续三十余年经济的高速增长 。
然而 ， 通过地方分权推动经济发展 ， 却引发了新的冲突 。 第一 ， 中
央向地方政府下放权力之后 ， 经济发展能力有了显著增强 ， 但是 ， 中央
政府的资源汲取能力却受到削弱 ， 威胁到中央对地方的政治控制 （ 王绍
光 、 胡鞍钢 ， １９９３ ）。 第二 ， 由于地方政府同时承担了经济发展与公共事
务治理两项任务 ， 随着工业化和城市化的快速推进 ， 这两项任务之间的
冲突也逐渐加剧 。 为了解决新的冲突 ， １９９４ 年以后 ， 中央政府继续调
整条块关系 ， 在不明显削弱经济发展能力的前提下 ， 加强资源汲取能
力 、 公共事务治理能力和政治控制能力的建构 ， 表现为以征税和公共事
务治理为主要职能的中央部门逐渐强大起来 ； ２０１２ 年以后 ， 还表现为
纪检监察系统逐渐向中央垂直管理的方向演变 。
从上述分析中 ， 我们归纳出如下观点 ： 中央为了维护政权稳定 ， 需
要建构多种国家能力 ， 包括政治控制能力 、 资源汲取能力 、 经济发展能

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