Page 97 - 《社会》2020年第4期

社会 · ２０２０ · ４

（ 周黎安 ， ２０１４ ， ２０１７ ）。 因此 ， 通过建构中央与地方关系 ， 不仅能够形成
政治控制能力 ， 还可初步建立起资源汲取能力 、 经济发展能力和公共事
务治理能力 。
然而 ， 仅仅通过中央与地方关系建构多元化的国家能力会遇到一
个障碍 ： 地方政府所承担的资源汲取 、 社会管理与社会控制 、 经济发展 、
公共事务治理等项任务 ， 彼此之间可能存在着冲突 。 若要控制此种冲
突 ， 就需要进一步采用第二种策略 ， 即通过条块关系建构和整合多元化
的国家能力 。
（ 二 ） 通过条块关系建构多元化的国家能力

通过条块关系建构国家能力 ， 是指在中央与地方关系的框架内 ， 中
央政府进一步设立直属的中央职能部门 （ 条 ）， 把有冲突的治理任务分
别交给 “ 条 ” 与 “ 块 ”， 通过条块之间的分工与合作 、 监督与控制 ， 完成多
项治理任务 ， 以提高多种国家能力 。
在中央与地方关系的框架内引入条块关系 ， 需要把政府系统区分
为三个组成部分 。 第一个组成部分是前述 “ 中央 ”， 即中央政府的最高
领导层 。 第二个组成部分是 “ 条 ”， 即中央政府下属的各个中央职能部
门 ， 它们在各自的管理领域内执行中央指令 ， 完成中央指派的任务 ， 协
助中央监督和考核地方政府 。 其中 ， 一部分中央职能部门因履行职责
的需要 ， 在地区层面设立直属的地区机构 ， 形成从中央到地方的垂直管
理系统 ， 此为条的一种类型 ， 所谓 “ 垂直管理的条 ”。 第三个组成部分是
“ 块 ”， 即各省及省以下地方政府 ， 它们在各自的行政区域内负责实施中
央政令和中央政策 ， 并承担属地管理责任 。
所谓 “ 条块关系 ”， 首先是指中央职能部门与省 （ 及省以下地方政
府 ） 之间的关系 ， 即在中央统一领导之下 ， 行政权力在中央职能部门与
省 （ 及省以下地方政府 ） 之间的配置关系 ， 表现为它们之间的分工与协
助 、 监督与被监督或控制与被控制的关系 。 条块关系的变化 ， 是指行政
权力在中央职能部门与省之间的转移 。 例如 ， 行政权力从中央职能部
门向省转移 ， 表现为加大地方分权 ， 削弱中央集权 （ 削弱了中央职能部
门的权力 ）； 反之 ， 则是削弱地方分权 ， 加强中央集权 （ 加强了中央职能
部门的权力 ）。 其次 ， 在一省之内 ， 还存在着省内部的条块关系 ， 即在省
委 、 省政府领导之下 ， 省级职能部门与地 （ 市 ） 级政府之间的关系 。 对于
一省内部的条块关系 ， 虽然属于省内部治理问题 ， 但同时也受中央政府

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