Page 98 - 《社会》2020年第4期

一统体制的内在矛盾与条块关系

和中央职能部门指导与监督 。 因此 ， 一省内部的条块关系与中央直接
领导之下的条块关系遵循着相同的原则 ， 具有相似的形成原因 ， 也表现
为相似的演变过程 。 以此往下递推 ， 地 （ 市 ） 内部和县 （ 市 ） 内部也分别
存在着各自的条块关系 ， 它们分别归属地 （ 市 ） 领导人和县 （ 市 ） 领导人
直接领导 。 本文主要考察中央直接领导之下的条块关系 ， 即中央职能
部门与省 （ 及省以下地方政府 ） 之间的条块关系 ， 忽略省内部 、 地 （ 市 ） 内
部 、 县 （ 市 ） 内部的条块关系 。 如此简化处理的原因是 ： 一统体制的内在
矛盾 ， 从条块关系的角度看 ， 主要表现为中央职能部门与省之间的矛
盾 ， 而且 ， 通过条块关系建构多元化的国家能力 ， 也主要是通过中央职
能部门与省 （ 及省以下地方政府 ） 的关系来实现 。 ３
通过条块关系建构和整合多元化的国家能力 ， 是在中央与地方关
系的框架内逐渐演化而来的 。 在中国历史上 ， 中央政府为了提高对地
方政府的监督和控制能力 ， 在中央设立御史府 （ 或都察院 、 御史台 ）， 在
地方设立直属御史府的监察御史 （ 或刺史 ）， 这就在地方政府之外出现
了最初的 “ 条 ”（ 严耕望 ， ２００２ ； 萨孟武 ， ２０１８ ）。 此外 ， 在汉代 ， 中央政府
为了提高资源汲取能力 ， 实行盐铁专卖 ， 在盐铁产地设立直属中央大司
农的盐铁官 ， 负责管理专卖事务 ， 形成中央政府的另一种 “ 条 ”。 ４ 不过 ，
在历史上 ， 直至晚近的清代 ， 条块关系一直比较简单 ，“ 条 ” 发挥的作用
相对有限 ，“ 块 ” 承担了主要的国家治理任务 ， 特别是在征税 、 经济发展
及与民生紧密相关的公共事务治理领域 ， 如教育 、 医疗 、 社会救济 、 救灾
等领域 ，“ 条 ” 几乎是不存在的 （ 张德泽 ， ２０１７ ）。 因此 ， 在中国历史上 ， 通
过条块关系建构多元化的国家能力是初步的 ， 国家能力主要通过中央
与地方关系来建构 ， 因而国家能力也相对较弱 。
当代中国 ，“ 条 ” 的扩张始于计划经济时期 ， 中央政府在经济领域建
立起庞大的 “ 条条 ”， 即中央直属的行业管理部门 ， 如石油工业部 、 煤炭
工业部 、 冶金工业部 、 化学工业部 、 电力工业部 、 机械工业部 、 商业部 、 外
贸部 ， 等等 。 这些中央直属的行业管理部门又在全国各地建立了众多

３． 当然 ， 一省内部的条块关系以及地 （ 市 ） 内部和县 （ 市 ） 内部的条块关系 ， 也是在地方层面建
构多元化的国家能力的组成部分 。 对于地方层面的条块关系的特点和形成原因 ， 需要专门研
究 ， 可参见 ： 黄晓春 、 周黎安 ， ２０１９ 。
４． 西汉末年 ， 全国有铁官四十九处 ， 分布于四十郡 ； 盐官三十六处 ， 分布于二十六郡 （ 林文勋 、
黄纯艳 ， ２００３ ： ５０－５５ ）。

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