Page 94 - 《社会》2020年第4期

一统体制的内在矛盾与条块关系

突 ， 而是相反 ， 表现为中央职能部门集中管理不足与地方政府责任过大
的冲突 。 曹正汉等指出 ， 这种冲突源于在政治控制能力的建构与公共
事务治理能力的建构之间存在着冲突 （ 曹正汉 、 周杰 ， ２０１３ ； 曹正汉 、 聂
晶 、 张晓鸣 ， ２０２０ ）。
因此 ， 本文提出 “ 多元化的国家能力建构所包含的冲突 ”， 既是从一
统体制的内在矛盾出发 ， 又不限于周雪光 （ ２０１７ ） 提出的 “ 一统体制与有
效治理的矛盾 ” 这一分析框架 ， 而是对这一理论视角的扩展和延伸 。 在
下一节 ， 我们将讨论如何从这种扩展后的理论视角出发 ， 分析条块关系
及其演变 。
三 、 应对冲突的策略

对中央政府而言 ， 国家能力建构包含冲突带来一个重要问题 ， 即如
何建构多元化国家能力 ， 同时又控制它们之间的冲突？为了分析这一
问题 ， 我们需要把中央政府的最高领导层 （ 简称 “ 中央 ”） 作为行为主体 ，
分析其行为目标和行动策略 。
一统体制的特征之一 ， 是整个政府系统存在着人格化的中央权力
中心 。 我们通常将其简称为 “ 中央 ”。“ 中央 ” 是指以国家最高领导人为
核心的最高领导层 ， 执掌国家中央政权 。 ２ “ 中央 ” 既是中央政府和全国
军队的最高领导者 ， 也是全国各级地方政府的最高领导者 。 在本文的
分析框架中 ，“ 中央 ” 作为政权执掌者 ， 也是推动国家能力建构的关键行
动者 ， 有动力解决国家能力建构所遇到的冲突问题 。 同时 ， 由于 “ 中央 ”
控制着全国军队 ， 领导中央政府 ， 因此 ， 通过中央政府 ， 能够领导和监督
全国地方政府 。 在此前提之下 ， 我们假定 “ 中央 ” 的行为目标也就是一
统体制所要实现的目标 ， 即维护中央政权稳定 ， 建设强大的中央政权 。
为此 ，“ 中央 ” 需要建构多种国家能力 ， 才能实现上述目标 。 从上述假设
出发 ， 我们着手分析中央如何应对国家能力建构所遇到的冲突 。
中央建构多种国家能力 ， 最重要的手段是设立下属政府机构 ， 包括
中央职能部门和地方政府 ， 赋予它们一定的权力 ， 要求它们完成相应的

２． 在当代中国 ，“ 中央 ” 是以中共中央政治局为组织架构 ， 以中共中央总书记领导的政治局常
委会为权力中心 ， 其组成人员分别兼任中共中央书记处 、 中央军事委员会 、 中央纪律检查委员
会 、 国务院 、 全国人大常委会 、 全国政协等党和国家最重要机构的领导人 。 在中央政府的正式
文件中 ， 通常以 “ 中共中央 ” 或 “ 中共中央 、 国务院 ” 等指称 “ 中央 ”。

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