Page 90 - 《社会》2020年第4期

一统体制的内在矛盾与条块关系

央政府直接控制的地方政府 ， 对疆域和人民实行分而治之 。 郡县制的
特征之一是 “ 中央治官 ， 地方治民 ”， 即中央政府主要执掌治官权 ， 以指
导 、 监督和控制地方政府 ， 同时 ， 赋予地方政府治民权 ， 以管理和控制本
地民众 。 此种治理结构降低了中央政府的统治风险 ， 提高了中央政府
在辽阔疆域内实施统治的能力 （ 曹正汉 ， ２０１１ ， ２０１７ ）。 所以 ， 虽然政治
控制能力以军事力量为基础 ， 但是 ， 通过建立郡县制 ， 却能够形成比单
纯军事力量更为强大的国家能力 （ 犕犪狀狀 ， １９８６ ： ２２－２８ ）。
政治控制能力可分成两个组成部分 ： 其一是中央政府对各地区和
地方政府的控制能力 ， 其二是地方政府对地方社会和民众的管理 、 控制
能力 。 因此 ， 政治控制能力之建构 ， 既需要中央集权 ， 也依赖于地方分
权 ， 由此形成中央与地方关系 。 当然 ， 中央政府为了控制地方官员 ， 需
要建立监察系统和信息收集系统 ， 这些系统延伸到地方 ， 就在地方政府
之外形成了最初的 “ 条 ” 和条块关系 。
２． 资源汲取能力
政治控制能力的建立与维系依赖于资源向国家集中 ， 特别是向中
央政府集中 。 因此 ， 国家能力的另一个组成部分是资源汲取能力 ， 即中
央政府在其领土内征税 、 征集资源及垄断经营的能力 。
政治控制能力建立起来之后 ， 中央政府也就具备了建立资源汲取
能力的基础 。 一种简单易行的办法是 ， 中央政府通过地方政府征税 ， 建
立初步的资源汲取能力 。 当然 ， 仅仅依靠地方政府征税 ， 中央政府的资
源汲取能力将受到信息约束 ， 因为地方政府有可能截留税收 ， 也可能与
地方社会的精英合谋 ， 隐瞒当地税源 。 若要提高资源汲取能力 ， 就需要
建立专门的控制资源和汲取收入的渠道 ， 如建立由中央政府直接控制
的征税系统以及建立盐铁专卖 、 烟草专卖 、 石油专营等垄断经营系统 ，
形成直属于中央政府的 、 专门从事资源汲取的 “ 条 ”。 然而 ， 当这些 “ 条 ”
深入到各地区汲取资源时 ， 有可能遇到当地民众甚至地方政府的抵制 。
为了保证这些 “ 条 ” 在各个地区有效地汲取资源 ， 中央政府仍然需要通
过 “ 中央治官 、 地方治民 ” 的治理结构 ， 要求地方政府协助 “ 条 ” 开展工
作 ， 特别是管理和控制地方民众 ， 打击偷税漏税 ， 打击 “ 非法经营 ”。 所
以 ， 资源汲取能力之建构是以政治控制能力为基础 ， 也依赖于中央直属
的 、 专门从事资源汲取的 “ 条 ” 的建立和发挥作用 。

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