Page 86 - 《社会》2020年第4期

一统体制的内在矛盾与条块关系

周雪光 （ ２０１７ ： １９ ） 指出 ， 此种体制包含着内在矛盾 ， 所谓 “ 一统体制与有
效治理之间的矛盾 ”， 即 “ 一统体制的集中程度越高 、 越刚性 ， 必然在相
应程度上以削弱地方治理权为代价 ， 其有效治理的能力就会相应削弱 ；
反之 ， 有效治理能力的增强意味着地方治理权的扩张 ， 常常表现为各自
为政 ， 又会对一统体制产生巨大威胁 ”。 周雪光 （ ２０１７ ： １０ ） 把此种矛盾
归结为 “ 中央统辖权与地方治理权的冲突 ”， 表现为前者趋向于权力和
资源向中央集中 ， 从而削弱地方政府解决实际问题的能力 ； 后者常常表
现为各行其是 ， 偏离失控 ， 对中央核心产生威胁 。 从这种理论视角出
发 ， 周雪光 （ ２０１７ ： ７－４１ 、 ４２８ ） 认为 ， 正是为了应对一统体制的内在矛
盾 ， 在国家治理上衍生出了三种主要的应对机制 ， 即决策一统性与执行
灵活性之间的动态关系 、 政治教化的仪式化以及运动型治理 。 这些应
对机制的相互作用 ， 导致中央集权与地方分权处于周期性的循环波动
之中 ， 难以保持长期稳定 。
曹正汉 （ ２０１１ ， ２０１７ ）、 蔡永顺 （ 犆犪犻 ， ２００８ ）、 赫斯 （ 犎犲狊狊 ， ２０１３ ） 实际上
也是从一统体制的内在矛盾出发 ， 分析中央与地方关系 ， 不过 ， 他们把
此种矛盾理解为中央政府在控制统治风险上所面临的冲突 。 此种冲突
表现为 ： 中央集权有利于控制来自地方官员的代理风险 ， 却不利于分散
控制来自民众的社会风险 ； 地方分权有利于分散控制来自民众的社会
风险 ， 却增加了来自地方官员的代理风险 。 曹正汉 （ ２０１１ ， ２０１７ ） 认为 ，
为了解决此种冲突 ， 中国逐渐发展出一种中央集权与地方分权的模式 ，
即中央政府主要执掌治官权 ， 同时 ， 把治民权授予地方政府 ， 形成所谓
“ 中央治官 、 地方治民 ” 的治理结构 。
然而 ， 上述理论视角忽略了中央与地方关系的一个重要组成部分 ，
即条块关系 。 虽然周雪光等在一个特定领域 （ 环保领域 ） 内讨论了一省
内部条块行政系统之间的互动关系 （ 周雪光 ， ２０１７ ： ８６－１２２ 、 ４２４ ； 周雪
光 、 练宏 ， ２０１２ ）， 但是从总体上说 ， 从一统体制的内在矛盾出发 ， 尚未把
条块关系的作用纳入分析范围 ， 也未能解释条块关系的形成与演变 。
这就在理论上留下一个问题 ： 从一统体制的内在矛盾出发 ， 能否解释条
块关系的形成与演变？这是 “ 一统体制的内在矛盾 ” 作为分析中央与地
方关系的一般化理论框架需要解决的问题 。
所谓 “ 条块关系 ”， 首先是指在中央最高层之下 ， 同时设立了两套平
行的行政系统 ： 一是按职能设立的各个中央职能部门 （ 包括直属的地区

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