Page 88 - 《社会》2020年第4期

一统体制的内在矛盾与条块关系

治控制能力 、 资源汲取能力 、 经济发展能力 、 公共事务治理能力 ， 相应
地 ， 要求下属政府机构 （ 中央部委和地方政府 ） 完成多项治理任务 。 但
是 ， 多种国家能力的建构不是完全兼容的 ， 而是内在地包含着冲突 ， 表
现为中央政府增强一种国家能力 ， 有可能削弱另一种 （ 或另几种 ） 国家
能力 。 从此种 “ 多元化的国家能力建构所包含的冲突 ” 来看 ， 周雪光
（ ２０１７ ） 分析的 “ 中央统辖权与地方治理权的冲突 ” 属于此种冲突的一种
类型 ， 即两组国家能力建构之间的冲突 ： 一组是政治控制能力和资源汲
取能力 ， 一组是经济发展能力和公共事务治理能力 。 前一组国家能力
之建构 ， 以中央集权为主要手段 ； 后一组国家能力之建构 ， 在很大程度
上依赖于地方分权 。 这意味着 ， 这两组国家能力建构在中央集权与地
方分权的关系上存在着冲突 ， 此即 “ 中央统辖权与地方治理权之间的冲
突 ”。 因此 ， 本文提出的 “ 多元化的国家能力建构所包含的冲突 ” 比周雪
光 （ ２０１７ ） 分析的 “ 中央统辖权与地方治理权的冲突 ” 更具有一般性 ， 可
以视为对 “ 一统体制的内在矛盾 ” 之理论视角的一种扩展 。 此种扩展为
我们理解包括条块关系在内的中央与地方关系提供了一般化的理论分
析框架 。
在下文 ， 我们将运用上述方法扩展 “ 一统体制的内在矛盾 ” 的分析
框架 。 在此基础上 ， 我们将论证 ， 条块关系的形成是中央政府为了解决
“ 多元化的国家能力建构所包含的冲突 ” 而采用的一种应对策略 ； 相应
地 ， 条块关系的演变也是此种冲突的变化所导致的结果 。 然后 ， 我们将
通过考察当代中国条块关系的演变检验上述观点的解释能力 ， 为上述
观点提供经验依据 。

二 、 一统体制的内在矛盾 ——— 国家能力建构所包含的冲突

“ 国家能力 ”（ 狊狋犪狋犲犮犪 狆 犪犮犻狋犻犲狊 ）， 是指国家 （ 狊狋犪狋犲 ） 采取统一行动 ， 实
现其目标和实施其政策的能力 。 在本文中 ， 我们采用米格代尔 （ 犑狅犲犾犛．
犕犻 犵 犱犪犾 ） 更为狭窄的定义 ， 把国家能力界定为国家领导人通过国家的组
织机构 ， 实现其目标和实施其政策的能力 （ 犕犻 犵 犱犪犾 ， １９８８ ： １－３ ）。 此种
意义上的国家能力具有两个特征 ： 第一 ， 国家能力通常是多元的 ， 或者
说 ， 是由多种不同的类型组成的 （ 犈狏犪狀狊犪狀犱犛犽狅犮 狆 狅犾 ， １９８５ ： ３５２ ；
犕犻 犵 犱犪犾 ， １９８８ ： １－３ ）； 第二 ， 更为重要的是 ， 在多元化的国家能力的建构
过程中 ， 有可能存在着冲突 ， 即增强一种国家能力 ， 有可能削弱另一种

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