Page 96 - 《社会》2020年第4期

一统体制的内在矛盾与条块关系

方政府 ， 监督和考核地方政府完成各项治理任务 ， 从而建立起初步的政
治控制能力 、 资源汲取能力 、 经济发展能力和公共事务治理能力 。 第二
种策略是 ， 在中央与地方关系的框架内 ， 进一步建立条块关系 ， 以提高
多元化的国家能力 ， 并控制多种治理任务之间的冲突 。 这种策略是指 ，
如果在多项国家治理任务之间存在着严重冲突 ， 那么 ， 中央就将在地方
政府之外设立中央直属职能部门 （ 条 ）， 把有冲突的任务分别交给 “ 条 ”
与 “ 块 ”， 通过条块之间的分工与合作 、 监督与控制等 ， 完成多项有冲突
的治理任务 。 我们将进一步论述 ， 此种条块关系的特征是由任务之间
的冲突程度所决定的 ； 而且 ， 由于任务之间的冲突程度既受中央主观判
断的影响 ， 也受政治 、 经济和社会等客观因素的影响 ， 因而处于变化之
中 ， 这将导致条块关系的演变 。
本文主要讨论第二种策略 。 由于第二种策略是以第一种策略为基
础的 ， 我们对第一种策略也略作分析 。
（ 一 ） 通过中央与地方关系建构多元化的国家能力
在中国历史上 ， 中央与地方关系之形成 ， 源于中央政府需要在幅员

辽阔的疆域内建立政治控制能力 ， 并解决政治控制能力内部的冲突 。
此种建构国家能力的方式带来国家体制由分封制向郡县制的转型 。
这一转型曾引起长期争论 。 争论的原因之一是 ， 政治控制能力的
两个组成部分 ——— 中央对地方的控制能力与地方政府对民众的控制能
力 ——— 存在冲突 。 在解决这一冲突上 ， 分封制与郡县制各有利弊 。 概
括而言 ， 分封制因赋予地方领导人充分的统治权 ， 提高了地方政府对民
众的管理和控制能力 ， 但是削弱了中央对地方的控制能力 ； 反之 ， 郡县
制因实行中央集中治官 ， 增强了中央对地方的控制能力 ， 但是削弱了地
方政府对民众的管理和控制能力 。 顾炎武 （ １９８３ ） 把此种矛盾概括为
“ 封建之失 ， 其专在下 ； 郡县之失 ， 其专在上 ”。
尽管存在上述冲突 ， 秦以后 ， 历代王朝建构中央与地方关系均以郡
县制为基础 。 其原因是 ， 相对于分封制 ， 郡县制通过形成 “ 中央治官 、 地
方治民 ” 的治理结构 ， 有利于同时建构中央对地方的控制能力及地方政
府对民众的管理和控制能力 ， 提高了中央政权的稳定性 （ 曹正汉 ，
２０１７ ）。 而且 ， 在郡县制的框架内 ， 通过引入行政发包制 ， 中央政府把征
税征劳役 、 社会管理 、 经济发展 、 公共服务等事务发包给地方政府 ， 监督
和考核地方政府完成这些治理任务 ， 从而有能力统治幅员辽阔的国家

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