Page 110 - 《社会》2020年第4期

一统体制的内在矛盾与条块关系

安 ， ２０１７ ）。 第二 ， 在公共事务治理领域 ， 随着新的 “ 条 ” 的建立 ，“ 条 ” 的
职能得到强化 ， 逐渐承担起一部分全国性公共事务治理工作 （ 如环境监
测 ）， 同时 ， 也加强了对地方政府的监督 （ 如环境监察和考核 ）。 这说明 ，
在公共事务治理上 ，“ 条 ” 开始承担更多的治理责任 ， 同时 ， 地方政府也
受到来自 “ 条 ” 的更多监督 。
３． 行政系统内条块关系的演变方向
综上所述 ， 在 １９５６ 年至 ２０１８ 年间 ， 行政系统内条块关系主要朝着
如下两个方向演变 ：
第一 ， 资源汲取职能与经济发展职能的分离 。 这两项职能原来主
要由中央政府的各个行业管理部门承担 ， 随着这一类行业管理部门的
裁撤 ， 这两项职能被分离开了 ， 前者由逐渐强大起来的国家税务总局和

新成立的中央企业承担 ， 后者主要由地方政府承担 。
第二 ， 在公共事务治理上 ， 条与块的职能逐渐分化 。 在计划经济时
期 ， 公共事务治理 （ 特别是民生类公共事务 ） 主要由地方政府和国有企
业负责 ， 中央政府的职能较弱 ， 许多重要的全国性公共事务都下放给地
方政府管理 （ 曹正汉 、 周杰 ， ２０１３ ）。 随着中央直属的 “ 公共事务类 ” 部门
的成长 ， 条块关系发生了重大变化 ，“ 条 ” 逐渐在全国性公共事务上发挥
主导作用 ， 同时 ， 地方政府也更多地受到中央职能部门的监督 。
上述行政系统内条块关系之演变与整体上条块关系的演变阶段是
基本一致的 。 行政系统条块关系演变的第一个方向大致发生在 １９８０
年至 １９９８ 年间 ， 对应于整体上条块关系演变的第三个阶段 ， 构成从 “ 条
强块弱 ” 向 “ 条弱块强 ” 转变的一个重要组成部分 。 １９９８ 年以后 ， 行政
系统条块关系逐渐朝第二个方向演变 ， 大致对应于整体上条块关系演
变的第四个阶段 ， 构成 “ 条 ” 的系统重新兴起的一个组成部分 ， 推动了条
块关系再次向 “ 条强块弱 ” 的方向演变 。

五 、 条块关系演变的原因

上述分析表明 ， １９４９ 年至 ２０１９ 年间 ， 从总体上说 ， 条块关系经历
了循环往复的变化 ： 自 １９５６ 年形成 “ 条强块弱 ” 的格局之后 ， 条块关系
并未稳定下来 ， 而是逐渐向 “ 条弱块强 ” 演变 ； 然而 ， ２００３ 年以后 ，“ 条弱
块强 ” 也未稳定下来 ， 最近十年 ， 再次向 “ 条强块弱 ” 的方向演变 。 与条
块关系演变相对应的是中央集权与地方分权的变化 。 １９８０ 年之前 “ 条

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