Page 203 - 《社会》2020年第1期

社会 · ２０２０ · １

草阶段 ， 内司委专门成立了以主任委员为组长的领导小组 ， 成员来自国
务院法制办 、 民政部等单位 。 领导小组内部设立了办公室 ， 办公室主任
由内司委内务室主任担任 。 内务室工作人员作为成员承担立法的调
研 、 草拟工作 。 在内司委层面 ， 一位副主任委员负责分管这一法律案 。
草案在内司委审议通过后提交常委会一审 ， 正式进入审议程序 。 常委
会一审后全国人大法律委员会 （ 简称 “ 法律委 ”） 和全国人大常委会法制
工作委员会开始主导对 《 慈善法 （ 草案 ）》 的修改 。 法律委根据常委会审
议意见及其他各方面的反馈意见决定如何修改 。 由于法律委没有自己
单独的办事机构 ， 法工委的办事机构同时也是法律委的办事机构 ， 所以
法律草案的具体修改由法工委负责 。 法律草案经过修改后 ， 法律委再
将其提交常委会二审 。 常委会二审后法律委再进行统一审议和修改 ，
并提交全国人民代表大会审议 ， 之后根据代表的审议意见加以修改 ， 最
后提交全国人民代表大会进行表决 。 在全国人大的机构设置中 ， 相比
于各专门委员会以及法律委等 ， 法工委只是全国人大内设的办事机构 ，
不具有提案 、 审议的职权 ， 其人事由全国人大常委会任命 ， 是典型的官
僚机构 。 但由于法工委同时是常委会和法律委员会的办事机构 ， 在实
际的法律审议过程中 ， 法工委扮演着举足轻重的作用 ， 往往被称为 “ 隐
形立法者 ”“ 小常委会 ”（ 卢群星 ， ２０１３ ）。《 慈善法 》 的整个立法过程见图
１ 。
从职能分工来看 ， 专门委员会负责法律的起草 ， 法律委员会则负责
对法律的统一审议 。 在提交常委会一审后 ， 立法的主导权就转移到法
律委 （ 法工委 ）。 在正式制度安排上 ， 内司委可以通过 “ 三委会 ” 会议与
法律委 、 法工委就法律的修改进行沟通 ， 同时内司委工作团队可以列席
审议 。 但是 ， 专委会不能主导法律案的修改 ， 如果专委会对某个条款不
认可 ， 在制度安排上可以撤销提案 ， 然而基于中国特殊的体制安排 ， 专
委会基本上不使用这一权限 ， 从而使法律委 （ 法工委 ） 成为最终的决策
者 。 非正式制度层面的沟通则取决于双方工作团队以及负责分管该法
的副部级立法者的偏好 。
从决策模式和关键决策者来看 ， 内司委 、 法律委 、 常委会都属于全
国人大的常设机构 ， 具有提案或审议决策的职能 ， 审议实行集体决策
制 。 在提交这些委员会审议之前 ， 法工委 、 内司委起草小组中实行的则
是官僚决策制 （ 即领导决策制度 ）。 在法律起草过程中 ， 分管这一法律

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