Page 148 - 《社会》2019年第6期
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从分税制到项目制：制度演进和组织机制
挑战，将政府汲取上来的巨量公共财政资金有效、规范地支出出去，以
建立现代“预算国家”。因此，从制度内涵和组织目标来看，项目制就不
简单只是一种“存量”与“增量”的双轨逻辑，其初衷既不是为了摆脱科
层制的束缚而“培育”一种改革的“增量”（渠敬东， ２０１２ ），也不完全是要
另立一种超越科层制的竞争性授权的行政体系（折晓叶等， ２０１１ ）。本
质上，项目制不是对科层制的一种摆脱或超越，而是国家主动对政府科
层体系的一次完善和补充，是近代国家政权建设在新时期的延续与拓
展（马骏， ２００５ ）。
具体而言，以项目制为核心的公共预算体制试图从两方面来回应
大政府时代的挑战：一是对政府行为进行有效引导、约束和控制，提高
政府行为的可问责性；二是增强政府对社会公共需求的回应能力，推进
“服务型”政权建设。但是，在实践中，项目制这两方面的目标却具有明
显的张力，陷入一种内在困境。
以项目制为核心的公共预算改革的直接目的是用一套精细化的预
算管理体制引导和约束政府的随意性行为———“硬化预算约束”，提高
政府的透明性和可问责性。希克（ 犛犮犺犻犮犽 ， １９９０ ）认为，政府治理能力在
很大程度上依赖于政府的预算能力，如果没有预算的约束和规范，巨大
和积极的政府是不可想象的。正是基于这种考虑，具体改革实践把更
多的注意力投向如何引导和约束政府行为和“硬化预算约束”，典型的
表现是财政管理的科学化和精细化理念（谢旭人， ２０１１ ）。
公共预算改革试图建立一个“控制取向”和“技术取向”的预算管理
体系。它在政府内部建立了预算领域的行政控制，即通过部门预算改
革将财政部门转变成真正意义的“核心预算机构”，由它来集中财政配
置权力，对各个部门进行预算控制，实现预算分配权的“横向集中”， １９
以改变原来财政资金在分配和管理中的分散、混乱和无序的状态。国
库集中收付和政府集中采购体制使得财政部门能够对支出部门的支出
行为进行“外部控制”，实现财政资金的全流程监控。其“技术取向”则
体现为它对程序规范、专家知识和现代信息网络技术的依赖。新设置
的政府收支分类体系是一个细密复杂的财政资金分类网格，政府每年
１９． 当然，具体实践中并未完全实现预算分配权的集中，比如，发改委、科技局等仍然保留了部
分预算分配权，但是，财政部门作为核心预算部门的地位和权力，确实在这轮改革中得到了极
大强化，财政部门对预算执行中财政资金的管理和控制也得以明显加强。
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