Page 144 - 《社会》2019年第6期

从分税制到项目制：制度演进和组织机制

求。 １２ 近年来，中央采取多种措施要求提高年初预算到位率。但是，到
了 ２０１５ 年，中央本级项目支出仍然有 ２０５２．７５ 亿元（占 １３％ ）在年初
未能细化到具体部门和项目。 １３
中央对地方专项转移支付的年初细化预算到位率更低。中央对地
方的税收返还和一般性转移支付预算中的大部分是“公式”预算，很容
易在年初细化到具体地区。专项转移支付则不同，它们大部分按照“项
目法”分配，在 年 初 细 化 到 具体 地 区 和 项 目 的 比 例 很 低。比 如， ２０１１
年，在中央对地方转移支付预算中，有 １６３０９．６９ 亿元（占 ５０％ ）未细化
落实到具体地区，其中绝大部分是专项转移支付，专项转移支付总量的
８０％ 以上未细化到具体地区和项目。 １４ 到了 ２０１５ 年，中央对地方转移
支付中仍然有 １４５８０．０６ 亿元在年初未能预算到地区，约占转移支付
总量的四分之一，其中近 ７０％ 是专项转移支付，占专项转移支付总量
的 ４７％ 。 １５

地方政府的年初部门预算，会特别受上级转移支付的影响，因此年
初细化预算到位率更低。由于上级政府对地方政府的“纵向”专项资金
（包括专项转移支付和非补助性项目支出）在年初只有小部分能够明确
细化到位，地方政府在安排本级预算时就必须考虑上级“纵向”专项资
金的不确定性。因此，地方政府在预算时经常对一些项目做两手准备：
先积极准备申请上级专项资金支持，若争取不成，再考虑由本级公共预
算安排。结果，那些地方财政自给能力很低的地区，地方政府的年初预
算必然是残缺不全的，大部分项目只能在年中根据上级专项资金的支
持情况来调整确定，部门预算的大规模调整和追加就不可避免。比如，
银川市 ２０１３ 年 初 批 复 到 部 门 的 基 本 支 出 和 项 目 支 出 经 费 合 计 为
１７．０１ 亿元，仅占人大批准预算支出总额的 １４．８４％ ， １６ 其中，基本支出
１３．２ 亿元，项目支出仅 ３．８ 亿元，部门预算几乎形同虚设。 ２０１４ 年，财
政局始将“政府投资类项目”纳入年初部门预算批复，预算到位率有了

１２． 参见：《国务院关于 ２０１１ 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。
１３． 参见：《国务院关于 ２０１５ 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。
１４． 参见：《国务院关于 ２０１１ 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。
１５． 参见：财政部《 ２０１５ 年中央对地方税收返还和转移支付分地区预算汇总表》。
１６． 参见：银川市审计局《银川市人民政府关于 ２０１３ 年度银川市本级预算执行和其他财政收
支的审计工作报告》。

· １ ３ ７ ·