Page 140 - 《社会》2019年第6期

从分税制到项目制：制度演进和组织机制

并不构成严格意义上的财政收入。财政部门的会计人员将其记录为
“往来款”中的“暂存资金”，表明它只是暂时“存放”在本级财政系统中，
一直要等这笔资金到达最终的支出部门，才将其算作上级对该部门的
“补助收入”，决算时计为该部门的“项目支出”。比如，当中央对地方的
新型农村合作医疗专项转移支付资金到达省、市两级财政部门时，它都
会被会计记录为“暂存资金”，只有到达县级之后，才会由县级卫生部门
（卫计委）最终支出，这时才会被计为上级对县卫计委的“补助收入”，决
算时计为县卫计委的“项目支出”。之所以必须如此严格区分，主要是
为了避免财政收支的重复计算，确保全国财政收支决算的准确性。但
是，专项转移支付也并不一定全都下达到基层政府才会支出。同样是
中央对地方的专项转移支付，有些项目资金可能在省、市级就会予以支
出，比如，中央对地方的水利类、交通类转移支付项目，有可能就会由省
级水利、交通部门直接组织实施。但是，总体来看，县级政府还是大部
分专项转移支付的最终实施主体。
（二）非补助性项目支出

另一类“纵向”专项资金是上级政府部门对下级部门的非补助性项
目支出。所谓上级政府的“非补助性项目支出”（ 狀狅狀 犵 狉犪狀狋狊 狆 犲狀犱犻狀 犵 ），
又称为上级政府“直接项目支出”（李等， ２０１１ ： ４２５ ）。简单地讲，就是上
级政府各部门预算的项目支出，大部分最终还是会落地到下级政府的
不同辖区范围，这对其形成了一种实质性的项目支出。比如，中央政府
各部门每年都预算了大量项目支出，但中央政府并没有一块专属行政
辖区，这些项目支出的大部分 ９ 最终还是落地到不同省（市）区，对这些
地区的经济社会发展形成很大支持。
这类专项资金由于运行路径非常隐蔽，研究者一般很难观察到，结
果就会导致关于政府间财政关系的讨论，“经常完全集中于财政转移支
付上，而忽视了（上级）直接支出的重要性”（李等， ２０１１ ： ４２５ ）。事实上，
中央政府的大量项目支出，具体在哪个省（市）区花费多少，以及省级政
府的项目支出在市（县）花费多少，对不同地区都会产生很大影响。之
所以将其称为“非补助性项目支出”，与这类专项资金的性质和预决算

９． 之所以说是大部分，主要在于项目支出中有一部分“大型修缮或大型会议”项目，这实质是
维持部门运转的一部分项目支出，很少会落地到各省（市）区。

· １ ３ ３ ·