Page 139 - 《社会》2019年第6期

社会· ２０１９ · ６

金，它又可分为两类：上级专项转移支付和非补助性项目支出。
（一）专项转移支付
在多层级政府中，每一级政府都会设置一些对下级的转移支付项
目。比如，就中国县级政府来讲，它就同时会获得来自中央、省级和市
级三级政府的各类转移支付，并均以专项转移支付为主体（周飞舟，
２０１２ ）。
上级政府对下级政府的专项转移支付，并不是由财政部门独自完
成资金审核拨付程序。相反，不同种类的专项转移支付会因功能不同
而归口到不同业务部门管理，由业务部门和财政部门联合进行资金审
核和拨付，因此，专项转移支付又被称为“共管资金”（周飞舟， ２０１２ ）。
结果，凡是归口管理中央对地方专项转移支付资金的中央部门 ５
都拥有两类专项资金：中央本级部门预算中的项目支出和主管分配的
专项转移支付。比如， ２０１４ 年，农业部部门预算的项目支出为 ２０３．６８
亿元， ６ 但这不是它掌握的专项资金的全部，它还归口管理着 ４ 个大项
（ １８ 个子项） ７ 的中央对地方涉农专项转移支付。其他参与管理专项转
移支付资金的部门 ８ 与之类似。省、市级政府对下级政府的专项转移
支付也按照这种管理体制运行。
本质上，专项转移支付是一种“转移”资金，中间层级的政府只是起
到传达、转移的作用。因此，对中间层级政府来讲，专项转移支付对其

５． 发改委等具有二次预算分配权的单位，在资金分配上的自主性更大。一方面，财政部将中
央本级基础设施建设资金整体切块给发改委，由它进行二次分配，它就具有“小财政部”的特
征，另一方面，中央对地方专项转移支付中的基础设施建设资金也由发改委管理，它在项目分
配上也具有很大的决定权，这属于一种特殊性质的“共管资金”。
６． “农业部 ２０１４ 年 部 门 预 算”，参 见 农 业 部 网 站 （ 犺狋狋 狆 ：／／ 犼 犻狌犫犪狀．犿狅犪． 犵 狅狏．犮狀 ／ 狕狑犾犾犿 ／ 犮狑 犵 犽 ／
狔 狊 犼 狊 ／ ２０１４０４ ／ 狋２０１４０４１７ ＿ ３８７６０５５．犺狋犿 ）。
７． 参见：《国务院关于 ２０１４ 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》《关于 ２０１４
年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况》（ ２０１５ 年第 ３３ 号公告）。
８． 各主管部门会将其参与主管的专项转移支付资金进一步分配给下属部门负责具体管理。
比如， ２０１４ 年中央对地方专项转移支付共 １３３ 个，实际执行中安排明细专项 ３６２ 个，审计署
抽查的 ３４３ 个明细专项有 ４３ 个部门参与分配，涉及 １２３ 个司局、 ２０９ 个处室。其中，农业部
就参与分配 ４ 个大项（共 １８ 个子项），“公共卫生服务补助”专项则细分为 ２１ 个明细专项，其
中卫计委疾病预防控制局有 １０ 个处参与 １３ 个明细专项的分配。这就是所谓的专项转移支
付的“司处化”“碎片化”问题。具体参见：《国务院关于 ２０１４ 年度中央预算执行和其他财政收
支的审计工作报告》和《关于 ２０１４ 年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情
况》（ ２０１５ 年第 ３３ 号公告）。

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