Page 135 - 《社会》2019年第6期

社会· ２０１９ · ６

起来（ 犖犪狌 犵 犺狋狅狀 ， ２０１７ ；焦长权、焦玉平， ２０１８ ）。
西方发达国家也普遍经历了“大政府”兴起的历史过程（沃克、瓦
特， ２００１ ；坦齐、舒克内希特， ２００５ ： １０－１１ ；坦茨， ２０１４ ： ９－１０ ）。为引导
和约束“大政府”的行为，西方国家纷纷建立了现代公共预算体制，用规
范化的预算体制将巨量财政资金有效、规范地支出出去，为社会提供公
共产品和公共 服 务，学 界 称之 为“预 算国家”的建 立 过 程 （ 犆犾犲狏犲犾犪狀犱 ，
１９１５ ， １９１６ ；王绍光， ２００２犫 ， ２００７ ；王绍光、马骏， ２００８ ）。
同样，中国政府在短期内“富裕”起来之后，它是否有能力将集聚起
来的巨量财政资金高效、规范、合理地支出出去，为社会提供有效的公
共产品和公共服务，这将对政府治理体制和治理能力提出新的巨大挑
战。
（二）公共预算改革与财政支出的“项目化”
中国也试图通过公共预算体制改革和建立现代“预算国家”来回应
“大政府”时代的挑战。分税制改革的同时，中央即开始筹划公共预算
体制改革， １９９５ 年开始施行的《预算法》初步规范了政府预算行为（刘
守刚， ２０１２ ： ４３－４８ ）。 １９９９ 年，中央开始全面推动新一轮公共预算改
革。首先进行的是部门预算改革，这是现代公共预算体制的基础。
部门预算要求政府预算以部门为基础进行编制，将部门职责、工作
目标与财政预算紧密结合起来。具体包括两方面，首先，部门预算采取
综合预算的方法编制。部门所有财政收支统一纳入部门预算，之前没
有纳入预算的预算外收入、基金收入等全部纳入“一本预算”，“一个部
门一本账”。其次是规范细化预算编制方法。部门收入主要包括财政
拨款收入、政府性基金收入及其他收入。部门支出分为两部分：基本支
出和项目支出。基本支出指各部门为保障机构正常运转和完成日常工
作任务而编制的年度支出计划，包括人员经费和日常公用经费两部分，
采取定员定额办法预算。项目支出是为完成特定工作目标，在基本支
出之外编制的年度支出计划。显然，基本支出是“吃饭支出”，按照人头
和标准进行“公式”预算，项目支出是“办事支出”，是部门预算的核心。
以中央部门为例，项目的申报、审核和批复是编制部门预算的关键
环节。项目支出预算由基层预算单位编制，逐级审核汇总后，由中央部
门按照“一级项目 ＋ 二级项目” ４ 的方式向财政部申报预算，并根据“二

４． 中央部门预算项目分为“一级项目”和“二级项目”两个层次，每个“一级项目”包含（转下页）
· １ ２ ８ ·