Page 133 - 《社会》2019年第6期

社会· ２０１９ · ６

府内部的运行机制研究仍然处于“起步”阶段，还有诸多认知盲点有待
揭示。最典型的有两方面，首先，项目制在政府内部的制度基础到底是
什么？在经验层面，已有研究基本都认为，上级专项转移支付是项目制
的体制来源，但是，这如何解释东部地区也普遍采用项目制？同时，东
部地区的项目制与中西部地区的项目制是否具有共同的体制基础？它
们的区别又在哪里？其次，在政府（尤其是地方政府）实施的纷繁复杂
的诸多项目中，到底有哪几种类型？几种项目之间的异同是什么？不
同类型的项目与项目制的制度基础又有何关系？这是研究者进行有关
经验研究时首先会遇到的困难，它们不仅是深化项目制研究亟须解决
的难题，也是试图把项目制放回政府内部，分析其在政府内的“发包”
“打包”机制的前提。
为了解答上述两个（组）极为紧迫且非常重要的问题，本文尝试从
公共预算体制切入，对项目制的制度演进和组织机制进行系统探索。
马骏等公共行政管理领域的学者对中国公共预算改革进行的系统研究
为我们 的 探 索 提 供 了 很 好 的 基 础 （马 骏、侯 一 麟， ２００４ ；马 骏， ２００５ ，
２０１０ ；於莉， ２０１０ ；林慕华、马骏， ２０１２ ）。但是，无论是社会学者关于项
目制的大量研究，还是公共行政管理学界对中国公共预算体制的探索，
都未能对公共预算体制和项目制之间的制度关系进行有效的阐释。值
得注意的是，延续社会学界关于项目制的讨论，经济学界也出现了一些
对项目制（体制）的研究，其中，个别学者偶尔触及项目制与项目支出预
算之间的关系（郑世林， ２０１６ ；汪德华、李琼， ２０１８ ），可惜也未能系统展
开，尤其是对专项转移支付与项目支出预算之间的异同尚未涉及。
本文的研究将表明，从公共预算体制的角度，我们既能对项目制在
政府内部的体制基础有更准确的认识，也能厘清地方政府的不同项目
类型及其相互关系，对项目在政府内部的流动路径的认识也更加清晰。
同时，在揭示了项目制是公共预算体制的核心这一问题之后，对地方政
府项目的类型及其异同的分析也迎刃而解。因此，上文提出的两个研
究问题也就聚焦到了一起，即对项目制的制度起源及其在地方政府中
的组织机制的论析，这能为深化项目制的经验研究奠定更为扎实的基础。
论文共分为六部分。第一部分是文献回顾，提出了将项目制“放
回”政府内部分析的研究思路，厘清了需要紧迫解决的两个问题；第二
部分是对项目制的财政和体制背景的揭示：分税制改革之后，中国政府

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