Page 134 - 《社会》2019年第6期

从分税制到项目制：制度演进和组织机制

在短期内迈入“大政府”时代，为此，中国进行了公共预算体制改革，直
接结果就是公共支出的“项目化”，也成为项目制的体制基础；第三部分
厘清了地方政府项目支出的类型及其相互关系；在第四部分，笔者继续
分析地方政府几类项目支出在具体预算实践中的结合过程和困难，以
期更加深入理解项目制的形成机制；第五部分试图对项目制的制度目
标和内在困境进行更深入的分析；最后是全文的结论。

二、“大政府”的兴起与公共预算改革：公共支出的项目化

之起源
（一）大政府的“兴起”：分税制的体制效应

２０ 世纪 ８０ 年代，中国采取了以“放权让利”为核心的“财政承 包
制”改 革 （ 犙犻犪狀犪狀犱 犠犲犻狀 犵 犪狊狋 ， １９９６ ， １９９７ ； 犑犻狀 ， 犙犻犪狀犪狀犱 犠犲犻狀 犵 犪狊狋 ，
２００５ ；周黎安， ２００７ ），这在赋予地方和企业一定自主权，激励经济发展
的同时，也出现了诸多政治经济问题。其中，最严峻的是政府财政汲取
能力和汲取效率快速下降，中央财政能力严重不足，以致对中央权威都
产生了威胁（王绍光， １９９７ ）。为扭转财政困局，中央政府进行了分税制
改革，迅速提高了财政汲取能力和汲取效率，中央财政能力得以根本强
化（周飞舟， ２００６ ）。
伴随着中国经济长期稳定高速增长，分税制的体制效应得以充分
释放。改革之后，政府一般公共预算收入一直高速增长，占 犌犇犘 的比
重也逐年提高，同时，政府性基金预算收入、社保基金预算收入和国有
资本经营预算收入也快速增长。一般公共预算、政府性基金预算、社保
基金预算和国有资本经营预算合称为“四本预算”，他们一起组成了政
府全口径收入预算体系。 １９９４ 年之后，政府“四本预算”收入合计 占

犌犇犘 的比重迅速增长，从 １９９５ 年的 １６．４３％ （最低点）增长到了 ２０１４
年的 ３７．４５％ 。 ３ ２０１４ 年，“四 本 预 算”收 入 合 计 的 绝 对 规 模 也 高 达
２３５６５１ 亿元，政府全口径财政收入的绝对量及占 犌犇犘 的比重都已非
常惊人。总体而言，中国政府公共收入占 犌犇犘 的比重已接近 ４０％ ，达
到 犗犈犆犇 国家的平均水平，一个市场经济体制下的“大政府”已经成长

３． 实际上，“四本预算”合计仍然略低估了政府公共收入的实际规模，具体分析请参见焦长权、
焦玉平（ ２０１８ ）的研究。

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