Page 130 - 《社会》2019年第6期

从分税制到项目制：制度演进和组织机制

种新的国家治理体制。
近年来，项目制研究成为社会学界的一个热点课题。由于它普遍
存在于各级政府部门的治理实践中，为学界深入分析政府行为机制提
供了很好的切入口。但是，受资料可得性等因素的影响，既有研究主要
集中探讨项目制在基层的实践后果，对项目制的制度起源和组织机制
仍然缺乏全面清晰的认识，本文将对此论题做系统探索。

一、问题与路径：把项目制“放回”政府内部分析

管理学是最早开始对项目管理 １ 问题进行系统研究的学科。他们
认为，“项目是为创造独特的产品、服务或成果而进行的临时性工作”，
它是为了实现一个组织的战略目标而设立的，为此还可以设立项目群
（集）和项目组合 ２ （美国项目管理协会， ２０１３ ： ３－１０ ）。项目管理就是
“为一个相对短期的目标（这个目标是为了完成一个特定的大目标而建
立的）去计划、组织、指导和控制公司的资源，利用系统的管理方法将职
能人员（垂直体系）安排到特定的项目中（水平体系）去”（科兹纳， ２０１０ ：
５ ），对项目组合、项目群（集）和项目的管理均由组织战略驱动。这些在
公司治理的范畴内对项目管理的研究为我们讨论政府内部项目制的组
织运行提供了很好的参照。
在国内，一些社会学者最早对项目制进行了阐述。总体而言，这些
研究可分为两类，第一类是关于项目制体制的研究。折晓叶、陈婴婴
（ ２０１１ ）较早对“项目进村”现象进行了系统分析。她们将自上而下和自

１． 项目管理（ 犘狉狅 犼 犲犮狋犕犪狀犪 犵 犲犿犲狀狋 ）概念在 ２０ 世纪四五十年代就已诞生，从 ６０ 年代开始，国
际上对项目 管 理 的 研 究 和 应 用 得 到 很 大 发 展，国 际 项 目 管 理 协 会 （ 犐狀狋犲狉狀犪狋犻狅狀犪犾犘狉狅 犼 犲犮狋
犕犪狀犪 犵 犲犿犲狀狋犃狊狊狅犮犻犪狋犻狅狀 ， 犐犘犕犃 ）、美国项目 管 理 协 会（ 犘狉狅 犼 犲犮狋犕犪狀犪 犵 犲犿犲狀狋犐狀狊狋犻狋狌狋犲 ， 犘犕犐 ）和
英国项目管理协会（ 犃狊狊狅犮犻犪狋犻狅狀犳狅狉犘狉狅 犼 犲犮狋犕犪狀犪 犵 犲犿犲狀狋 ， 犃犘犕 ）等三大国际性组织起到了较大
推动作用。项目治理则是一个更晚近的概念，它与项目管理概念的关系目前仍然未得到清楚
的阐述（穆勒， ２０１１ ）。
２． 项目群（集）是一组相互关联且被协调管理的项目、子项目群和项目群活动，以便获得分别
管理所无法获得的利益；项目组合是为了实现组织战略目标而组合在一起管理的项目、项目
群（集）、子项目组合和运营工作的集合；项目群（集）包含在项目组合中，其自身又包含需协调
管理的子项目群、项目或其他工作，以支持项目组合。单个项目无论属于或不属于项目群，都
是项目组合的组成部分。虽然项目组合中的项目或项目群不一定彼此依赖或直接相关，但它
们都通过项目组合与组织战略规划联系在一起。组织规划通过对项目的优先级排序来影响
项目，而项目的优先级排序则取决于风险、资金和组织战略相关的其他考虑。

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