Page 132 - 《社会》2019年第6期

从分税制到项目制：制度演进和组织机制

那么，如何才能从政府内部视角深化对项目制的认识？国外学者
关于公司内部项目管理的研究为我们提供了启示。他们发现，虽然项
目组织是一个专门的、任务型的实体，但它不会独立于公司既有组织结
构而存在，所有的项目管理结构和公司组织结构都是交互的（科兹纳，
２０１０ ： ８６ 、 １０８ ）。因此，项目管理的关键是在公司组织结构基础上，根据
项目的不同特点，构建一个有效服务于该项目的组织机制，项目组织形
式和公司组织结构之间的关系是其中的核心（科兹纳， ２０１０ ：第三章；美
国项目管理协会， ２０１３ ： ２１－２７ ）。
和公司内部的项目组织相似，项目制也深度嵌入政府科层组织体
系，政府内部既有的组织结构、人事网络等因素会对项目制的实际运行
产生重大影响。同时，项目制在政府内部的全面铺展，也必然会对政府
的运行过程和机制产生“扰动”。事实上，学界关于项目制体制的讨论
在理论上也已经充分意识到了这一问题。比如，渠敬东、周飞舟、应星
（ ２００９ ）就曾指出，“行政体制的动态运行”是“嵌生在分税制改革后的
‘专项化和项目化’的财政关系的基础上的”。渠敬东（ ２０１２ ）还明确指
出，“项目制是与原有的科层制相互嵌套发生作用的”，“从来就无法摆
脱科层体制固有的行政法则”。
一些学者已经在项目制的经验研究方面做了有益尝试。周飞舟
（ ２０１２ ）的研究就是其中的典范之作。他直接将项目制与县级部门与乡
镇政府之间的关系模式作为分析重点，发现县乡关系在由“ 犔 模式”向
“ 犛犲狏犲狀 模式”转变，尤其是着重指出政府间关系的这种变化对项目实
践所可能造成的后果：由于乡镇政府的缺位，公共财政有可能滞留在县
里而难以“覆盖农村”。陈家建（ ２０１５ ）、史普原（ ２０１５ ）的研究也有意将
项目制放到政府内部去讨论。陈家建（ ２０１３ ）早期的一项研究发现，项
目制改变了传统基层政府的动员方式，政府内部由“层级动员”转向“多
线动员”，这大大提高了上级部门的动员能力，政府运作也由“按部就
班”转向了“项目牵线”。陈家建（ ２０１５ ， ２０１７ ）近年还探讨了项目制对政
府间权责关系的重构，以及项目化治理在政府内部的组织形式和演变
机制，这都对项目制研究的深化有重要意义。付伟、焦长权（ ２０１５ ）则主
动将项目制放回基层政权内部，发现乡镇政权在应对项目制的过程中
出现的“结构弱化”与“功能强化”的悖论。
但是，受分析视角和资料可得性等因素的制约，学界对项目制在政

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