Page 138 - 《社会》2019年第6期
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从分税制到项目制：制度演进和组织机制
门申请和编制预算的基本单位。
中国项目支出预算中的项目评审、项目排序、绩效管理等都与它们
有相似之处。最大的区别在于，中国项目支出预算仍然是财政部门对
支出部门下达预算控制数之后，支出部门对项目排序安排的结果。也
就是说，资金的竞争是发生在部门内部的不同项目之间，而在计划—项
目预算中，资金的竞争发生在“真正”可替代的项目之间，或者说发生在
为实现某一目标而构建的同类项目之间。因此，中国的项目支出预算
实质上是以部门为基础的计划—项目预算，国家的各种总体计划（规
划）是指导各部门预算的战略方案，部门和行业的专项计划（规划）要以
国家总体计划（规划）为方向，政府和部门出台的政策是对各类规划的
落实，项目支出预算则是对规划和政策的“项目化”操作。
以项目支出为核心的公共预算体制改革，最直接的后果是财政支
出的“项目化”。财政支出的“项目化”是指政府基本支出之外的一切财
政资金的预算和支出都需要通过具体项目来进行，“先有项目，才能预
算，先有预算，才能支出”，项目成为政府部门财政支出和预算管理的绝
对主体。无论是在中央还是地方，东部还是中西部，情形均是如此。在
各级政府各部门的“办事支出”全部“项目化”之后，政府行为也就完全
“项目化”了，项目已然成为政府部门运行的枢纽环节。
在部门预算的基础上，中央政府还相继进行了国库集中收付、政府
集中采购和政府收支分类体系改革。国库集中收付和政府集中采购是
从预算执行和财政资金管理方面对公共预算体制的重要改革，加强了
财政部门对预算执行和财政资金的全流程监控。新设置的政府收支分
类体系则把巨量财政收支分类放入一个复杂精细的网格体系，推动了
财政管理的理性化进程。辅之以计算机软件和信息网络技术，公共预
算改革提升了财政管理的精细化水平，但也造成了财政管理对技术治
理的高度依赖。
三、地方政府的项目支出：类型和构成
对地方政府而言，由于面对一个更加复杂的财政援助体系，项目支
出体系较中央要复杂很多，但主要由两类性质不同的项目支出构成。
一类是本级政府部门预算安排的项目支出，可以称为“横向”专项资金；
另一类是上级政府部门向下拨付的项目支出，可以称为“纵向”专项资
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