Page 142 - 《社会》2019年第6期
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从分税制到项目制：制度演进和组织机制
（见表 １ ），但它们实质上都是不同层级政府部门的项目支出。就“纵
向”专项资金而言，无论是专项转移支付还是非补助性项目支出，二者
本质上都是上级政府部门预算的项目支出，项目分配和管理机制也非
常相似，只是前者由上级政府进行预算，但必须转移到下级政府部门支
出并由下级政府决算，后者则由上级政府部门直接进行预决算。因此，
我们不应将专项转移支付剥离出政府总体预算体系来讨论，它是上级
政府预算中的重要组成部分，本质上是上级政府部门预算中一种特殊
的项目支出；它由上级政府按照类似于部门预算中的项目支出的形式
予以预算，但必须拨付给下级政府支出，并进入下级政府部门的收入和
支出决算；其在预决算关系上分属两级政府，预算单位和决算单位是分
离的。
表 １ ：地方政府的三类专项资金
资金性质 预、决算方式
专项转移支付 补助收入 上级预算、本级项目支出
“纵向”专项资金
非补助性项目支出 “暂存”资金 上级预算、上级项目支出
“横向”专项资金 本级拨款 本级预算、本级项目支出
注：资金性质是财政资金对地方政府而言的资金属性。
可见，“纵向”和“横向”两类专项资金是两股不同的“资金流”，在功
能上也是互相补充的，它们在地方得以汇聚和重组，两股“资金流”的构
成决定了地方政府的财政结构。 １１ 地方政府的项目支出远远大于上级
专项转移支付的范畴，上级专项转移支付只是地方政府项目支出中的
一部分。从预算管理体制来看，上级专项转移支付则是上级政府部门
一种相对特殊的项目支出，和上级非补助性项目支出类似，是政府总体
公共预算体系的一部分，并未游离于政府预算体系之外。上级非补助
性项目支出和地方本级部门预算项目支出也是地方政府项目支出的重
要来源，当然这在不同地区的构成差异甚大：在东部地区，项目支出主
要来源于地方本级部门预算的“横向”专项资金，中西部地区则更加依
赖上级专项转移支付和非补助性项目支出等“纵向”专项资金。
结果，同样是财政支出的高度“项目化”，东部地区地方政府的财政
自主性就比中西部地区明显要强。而且，即使是同样高度依赖上级“纵
１１． 不同类型的项目支出在地方政府汇合和重组的具体机制，是一个非常重要的研究问题，也
会在很大程度上形塑地方政府的治理机制，需要另外撰文研究，在此不细致展开。
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