Page 145 - 《社会》2019年第6期

社会· ２０１９ · ６

较大提高。 ２０１５ 年，年初批复到部门的预算资金为 ８６．２ 亿元，年初预
算批复率也仅为 ６５％ 左右。
因此，无论是各级政府的本级部门支出预算，还是中央对地方（上
级对下级）的转移支付预算，年初都有较大比重的资金难以细化，切块
预留在财政部门，需要年中二次分配。而且，即使是年初已经批复到政

府部门的预算，实际上也有不少资金未能细化到具体项目。比如， ２０１１
年，在年初批复给中央部门的预算中， ３０ 个部门的 ８５ 个项目支出预算
８７４．５ 亿元（占 ４５％ ）未能彻底细化，在执行中进行了二次分配。 １７ 有些
专项转移支付虽然在年初明确到具体地区，但也未细化到具体项目，需
要年中进行二次分配。
可见，公共预算体系的实践形态与制度设计有了一定偏离。大量
政府财政资金无法在年初规范预算到具体部门、地区和项目，只能切块
预留在财政部门，本质上是改革前功能预算的“残留”。但是，与改革前
相比，当前预留资金的支出过程已经有了很大变化，改革前，政府预算
按照功能预算编制，将财政资金切块给政府部门，让政府部门具体决定
支出事项，财政部门只负责资金的监督。改革后，虽然年初仍有不少资
金切块预留，但已经不直接批复给政府部门，而是留在财政部门，年中
由财政部门和支出部门协商制定支出方案，有了具体项目再进行支出，
实际上是将项目支出预算时间由年初推迟到年中，必须要有具体项目，
才能向财政部门申请支出资金。在治理实践中，项目支出就体现为我
们在田野调查中碰到的各种治理项目。
对地方政府而言，它每年组织实施的各种“纵向”和“横向”专项资
金在年初都只有部分细化预算到具体项目，还有不少资金需要在年中
通过“跑项目”的方式去争取。这导致的一个典型结果是地方政府到中
央各部委的“跑部钱进”行为：为了获得更多的“纵向”专项资金，地方干
部不得不花费大量精力游说这些部委，各种非正式关系和规则也得以
不断施展。不仅如此，由于地方政府本级的年初预算也将大量财政资
金切块预留，政府部门在年中也不断向本级预算部门（财政部门）和有
预算分配权的部门（发改委）进行游说，以争取更多的项目资金。而且，
即使是那些年初细化预算到具体项目的项目支出，也是在财政部门和

１７． 参见：《国务院关于 ２０１１ 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。

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