Page 147 - 《社会》2019年第6期
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结构清晰、组织严密的公共预算体系正在政府内部“成长”起来。结果，
各政府部门内部都形成了两个相互嵌套的组成部分：政府原有的制度
化科层体制和以项目制为核心的公共预算体系，二者互相渗透融合，共
同塑造了一个新型的带有“双轨制”特征的组织结构。
从运行机制上看，一方面，项目制高度依托于政府科层体系，无论
是项目预算还是项目组织实施，都是以政府部门为基础进行，而不是以
项目为中心彻底重构政府的组织结构。总体而言，项目制是以政府部
门为基础的项目制，是一种“部门型”项目管理模式（科兹纳， ２０１０ ： ８６ ），
当一些大型项目涉及跨部门沟通合作时，要么由更高级别的领导亲自
牵头挂帅，要么由综合性部门（典型的如发改委）组织协调。另一方面，
项目制的引入，尤其在项目组织实施过程中，对政府部门的运行机制也
产生了很大影响，为顺利推进项目的申请、组织和实施，各政府部门的
内设科室和工作人员都被分配到各种具体项目头上，项目成为部门的
中心工作。
显然，无论是结构形态还是运行机制，项目制都已高度嵌入政府科
层体系。项目制和科层制是互相嵌套起来运行的。一方面，政府科层
制的组织结构、人事网络、激励机制等因素会对项目制的运行产生深度
的影响，同时，项目制在政府内部的全面铺展，又必然对政府原有运行
过程和治理机制产生“扰动”，项目制和科层制在实践中的关联模式和
互动机制成为问题的焦点。项目制实际上变成一个容纳多重政治关系
（中央与地方、政治与行政、财政部门与支出部门、正式规则与非正式运
作，等等）的制度平台，成为这些因素互相交织、叠加、展演和碰撞的“权
力容器”（ 狅狑犲狉犮狅狀狋犪犻狀犲狉狊 ）（吉登斯， １９９８ ），因而具有莫斯（ ２００２ ）所说
狆
的“总体性社会事实”的理论意涵。
五、项目制的制度目标和内在困境
综上所述，项目制是中国公共预算体制的核心和基础，是全国各级
政府各部门都已经普遍采用的预算管理体制。中央对地方的专项转移
支付体系是国家公共预算体系的一个有机组成部分，是连接中央和地
方政府间财政支出关系的重要纽带，是项目制的重要组成部分，但我们
不能将其抽离出总体预算体系来理解。
以项目制为核心的公共预算体制的主要任务是回应大政府时代的
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