Page 151 - 《社会》2019年第6期

社会· ２０１９ · ６

政府预算不能对政府运行起到引导和约束作用，政府预算报告成为可
随时调整和更改的“空文”。“硬化预算约束”就是要让公共预算报告真
正成为政府的行动指南，政府部门只能在预算范围内行动，预算报告确
定的“项目清单”不可随意调整追加，并强化对预算执行的全方位、全流
程监控。因此，以项目制为核心的公共预算体制，本质上是一个灵活性
和约束性相结合的体制，但在改革实践中尤其强调其约束性的一面，这
在某种程度上会影响政府对公共需求回应的敏锐性和灵活性。
其次，项目制的理性化、技术化治理特征与一个强激励的政府治理
体制相结合，往往会导致对民众公共需求的选择性“忽略”。项目制强
调标准化、数字化和规范化的治理过程，试图把“行政目标和责任逐步
落实到经过专业设计的指标体系之上，从而获得行政过程的程序合法
性基础”，这是一种典型的技术治理机制（渠敬东、周飞舟、应星， ２００９ ）。
但是，治理过程和治理机制的技术化并不必然意味着国家对公共需求
回应能力的增强，恰恰相反，政权机器过度的理性化和技术化往往可能
导致其在体制内“空转”，越来越“悬浮”于社会和民众之上。因此，“科
层化的技术治理机制所面临的一个重大难题，就是如何将一个庞大的
行政体系置于社会经济生活的具体经验和问题之上，而不是丧失与基
层社会的亲和性”（渠敬东、周飞舟、应星， ２００９ ）。尤其在中国，项目制
这种技术治理机制是在一个政治集权和经济分权相结合的强激励体制
，
之中运行（ 犅犾犪狀犮犺犪狉犱犪狀犱犛犺犾犲犻犳犲狉 ， ２００１ ； 犣犺犪狀 犵 ２００６ ；周黎安， ２００７ ），
技术治理机制和强激励体制的结合经常导致二者之弊端的交相为用，
产生最为拙劣的治理效果。主要原因在于，项目制与强激励体制结合
之后，规范化、标准化和技术化的治理机制往往只是为强激励体制的政
绩目标披上了“程序合法性外衣”，而项目制所需要回应的社会和民众
的公共需求，则经常被强激励体制的政绩目标所“吸纳”，造成项目体系
与公共需求偏好的严重错位。
最后，项目制的理性化、技术化治理特征与基层社会的“乡土性”、
流动性存在一定张力。项目制这种理性化和技术化的治理机制，其主
要优势在于对标准化技术知识的采纳和运用，最大弊端则是对地方性
实践知识的屏蔽和驱逐。 ２１ 然而，技术知识并不是知识的全部，一些关

２１． 欧克肖特（ ２００４ ）认为，政治理性主义是现代政治的共同问题，一个关键特征就是（转下页）

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