Page 146 - 《社会》2019年第6期

从分税制到项目制：制度演进和组织机制

支出部门之间、上下级业务部门之间、主管领导和部门领导之间复杂互
动出来的，实际上也带有明显的“跑项目”特征，只是在行动时间上更
早，即在年初预算编制之前就开始密集活动。
因此，无论是年初已经细化预算到位的项目，还是年中进行二次预
算分配的项目，它们本质上都离不开各级政府官员的复杂游说和协商，
在“跑项目”的过程中，各种正式和非正式因素交错重叠，形成了一个异
常复杂的政治图景。公共预算体制的实践形态较规范形态的偏离，实
际上进一步强化了项目预算分配过程中的非正式运作，也进一步赋予
了项目以“魔性”特征：无论是项目的“发包方”，还是项目的“承包方”，
项目都好像是他们手中的“魔戒”，既具有强大的魔力引来多方争夺，以
至于地方官员为“跑项目”不得不使出浑身解数，同时，也时刻吸引着诸
多监控督察的眼睛，稍有不慎就可能因项目本身而堕入万丈深渊。正
是公共预算体制较规范形态的偏离，直接加剧了公共预算体制运行的
复杂性，各种正式和非正式因素复杂交互作用，使项目制很快从公共预
算过程凸显出来，成为整个政府组织运行中的枢纽性环节。
可见，这里所谓的“项目”已经具备了“项目制”的意义，即项目在预
算和执行过程中虽具有针对预期目标加以临时组织的特点，但项目的
预算、申请、分配、变通、实施、监察和应对等一系列的环节和过程，已经
超出了单个项目所具有的事本主义的特性，成为国家社会体制联动运
行的机制（渠敬东， ２０１２ ）。总体而言，以项目制为核心的公共预算体
制 １８ 在实践中迅速裹挟了行政、人事等多重正式和非正式因素，形成一
个覆盖全面、贯通上下的项目组织网络，在政府内部塑造了一个新的结
构形态和治理体系。它既是公共预算体制的枢纽，同时也超越公共预
算过程，成为政府运行中“牵一发而动全身”的总体性治理机制。
从结构形态上看，确实如渠敬东（ ２０１２ ）所言，项目制具有一种“新
双轨制”的结构特征。公共预算改革在各级政府各部门内都建立了一
个以项目制为核心的公共预算体制，财政部门作为各级政府的核心预
算机构负责统筹本级政府公共预算，其地位和权力得到大力强化，一个

１８． 当然，需要特别指出的是，公共预算改革不是项目制形成的唯一原因，按照项目的方式安
排财政支出也不完全是一个新现象；但是，在“大政府”时代，当政府公共支出占 犌犇犘 的比重
越来越大之后，通过公共预算改革，政府巨量财政支出实现了高度“项目化”，其覆盖范围之
广、影响力度之大、嵌入体制之深都自觉区别于此前的类似项目实践。

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