Page 150 - 《社会》2019年第6期
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从分税制到项目制：制度演进和组织机制
金的能力称为“预算能力”（ 犮犪 狆 犪犮犻狋 狔狋狅犫狌犱 犵 犲狋 ）（马骏， ２０１１ ），有效建立
偏好“匹配”是预算能力的基础和核心。这也是中国政府由“全能型政
权”向“服务型政权”转型，由“建设型财政”转向“公共型财政”的内在驱
动力（高培勇， ２００８ ）。在计划经济时期，政府是经济生产的直接组织者
和参与者，政府行为几乎覆盖了社会生产生活的方方面面，政府是一个
“全能型政权”。改革开放以来，市场经济日益发育，政府由经济生产的
直接组织者逐步转变为公共服务的供给者，政府财政也由“建设型财
政”逐渐向“公共型财政”迈进。
作为公共服务的供给者，只有通过公共预算体系，政府才能将民
众／社会的公共需求偏好凝聚起来，转化为行政决策，最终输出有效的
公共产品和公共服务。但是，社会和民众“原始”的公共品需求只是一
个“自然事实”，它不能天然地被政府部门识别和吸纳，只有经过“项目
化”包装之后，才可能成为被政府部门认可和采纳的“行政事实”。把社
会和民众公共需求按照标准化、规范化的项目制要求予以包装，让其成
为政府公共预算体系能够吸纳和识别的具体项目，这是基层治理的“项
目化”过程，也是对民众公共需求偏好进行甄别和凝聚，使其从“自然事
实”转化为“行政事实”。基层治理的“项目化”过程要求对非规则、多样
化的公共需求予以标准化和整齐化，让其成为一个能被政府部门识别
和吸纳的公共项目。
从实际运行来看，虽然公共预算体制的实践较规范形态有了一定
偏离，但政府财政管理的理性化水平还是明显得以提高，公共预算对政
府行为的引导和约束力度显著增强。但是，政府对社会和民众公共需
求的回应能力却并未得到有效提升，政府项目体系与民众公共需求偏
好的匹配错位现象仍然非常普遍，这是当前项目制的主要内在困境。
造成这一困境的原因，主要有以下三个方面。
首先，“硬化预算约束”和提升对公共需求的回应能力之间本身就
存在一定内在张力。为了更好地回应民众公共需求偏好，项目制就必
须在每一个项目的预算和执行过程中保持较强的灵活性，要充分的“一
事一议”，并对瞬息万变的外部条件和具体情况保持充分的敏感并及时
做出回应，对中国这种处于急速变迁中的经济社会环境更是如此。但
是，项目制的灵活性要求与“硬化预算约束”的目标存在内在矛盾。“硬
化预算约束”是为了克服政府运行中一直存在的“软预算约束”弊病，即
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