Page 152 - 《社会》2019年第6期
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从分税制到项目制：制度演进和组织机制
于特定时间和地点的知识也许是未经组织也难以组织起来的知识，对
人类的生活却是非常重要的，而且，这种知识本质上是难以进入统计数
字的，因此也就无法以统计数字的形式传递给任何中央权威机构（哈耶
克， ２００３ ： ９６－１０１ ）。然而，从基层看，中国社会目前仍然具有很强的
“乡土性”：基层社会自身并未形成一个高度规则化、标准化的社会，而
且，当前的基层社会还具有很强的流动性特征。这些非规则、地方性、
碎片化和流动性的公共需求非常难以通过技术化和标准化的方式予以
“项目化”，项目制难以对其进行全面回应和有效吸纳，但它们对民众的
日生生活非常重要。如何提升项目制对基层社会那些细小琐碎、流动
不定的公共需求的回应能力，是项目制实践过程中需要克服的难点
之一。
六、结论与讨论
分税制改革以后，中国财政汲取能力和汲取效率迅速提高，在短期
内迈入了“大政府”时代，政府为社会提供公共品和公共服务的潜力大
为增强，但同时也对政府治理体制和治理能力提出了新的巨大挑战。
借鉴西方国家的历史经验，中国也试图通过公共预算改革建立现
代“预算国家”来回应“大政府”时代的挑战。为此，中国推动建立了一
个以部门预算为基础、项目支出为核心的公共预算体制，项目支出既是
部门预算的核心，也是公共预算体制的枢纽，由此形成一个新的国家治
理体制———项目制。可见，本质上，项目制不是对科层制的一种摆脱或
超越，而是国家主动对政府科层体系的一次完善和补充，是近代国家政
权建设在新时期的延续与拓展。项目制是一种典型的技术治理机制，
理性化是其基本精神，技术化和规范化是其主要特征，基层治理的“项
目化”则是普遍后果。
以项目制为核心的公共预算体制的直接目的是为了“硬化预算约
束”，提高政府对巨量财政资金的预算管理能力，增强对政府行为的引
导和约束，推进政府治理的理性化进程。公共预算改革的深层目标是
（接上页）过于强调技术知识，对实践知识忽略，把政治活动完全当成了一种可以通过书本和
技术训练完成的技术活。斯科特（ ２０１２ ： ２７４ ）在对中央集权和国家计划的批判中也指出，“中
央集权的行政结构和中央计划的强制命令创造出一台对地方知识和地方条件全无反应的笨
拙机器”。
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