Page 143 - 《社会》2019年第6期

社会· ２０１９ · ６

向”专项资金的基层政府（市、县级政府），东部地区的财政自主性较中
西部地区也要强，原因在于，东部地区的市、县级政府的“纵向”专项资
金主要来自省级政府，而中西部地区则主要依赖中央政府。来自中央
政府的专项资金一般都须经过省级政府的再次“把关”，加大了对地方
政府项目申请和实施过程的约束。因此，不同地区和不同层级政府部
门在财政自主性方面的差异，主要原因不在于项目支出预算体制，而在
于不同类型项目支出的运行机制差异。

四、从项目支出到项目制

那么，“纵向”和“横向”两大类项目支出在地方政府的公共预算过
程中能够有效结合起来吗？
从理想和规范意义上讲，最好是在年初就能把地方政府的绝大部
分项目支出都细化预算到位，政府各部门在年中根据预算报告予以执
行，财政部门负责全流程的资金管理和监督，除特殊情况外一般不应大
规模调整或追加预算。但实际上，各级政府公共预算远未达到这一要
求，最突出的表现是各类项目支出的年初细化预算到位率不高。
所谓年初细化预算到位率，是指各级政府预算经人大批准后，由财
政部门批复到支出部门（政府部门）可直接进行预算执行的资金占年度
总预算的比例。简单地讲，就是在政府部门的各类支出中，有多少资金
能够在年初明确预算到可直接组织实施的具体项目上去。由于各方面
因素的影响，各级政府年初预算报告编制非常粗糙，许多资金未能细化
到具体部门和项目，而是切块预留在财政部门或有预算分配权的部门，
需要在年中进行二次分配。比如，财政部年初预算时，确认某部委有某
项项目支出资金，但由于未细化到具体项目，因此就会被预留在财政
部，年中由该部委和财政部协商细化到具体项目后再进行支出。又比
如，中央年初预算了一项对地方的专项转移支付，归口到某部委管理，
但年初也未细化到具体地区和项目，需要年中由该部委和财政部协商
予以二次分配，最终细化落实到具体地区和项目。
公共预算改革后，中央本级部门预算年初细化预算到位率一直不
高。比如， ２０１１ 年中央本级支出预算中，有 ２０１０．５４ 亿元在年初未能
细化到具体部门和项目，占预算总支出的 １２％ ；发改委归口管理的中
央本级基建支 出，年 初 预 算 细 化 到 位 率 仅 为 ４７％ ，未 达 到 ７５％ 的 要

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