Page 72 - 《社会》2019年第5期

从矿区政府到地方政府：中国油田地区条块关系的形成与演变

（一）石油开采与油田地区地方事务之间的冲突
在油田地区，中央政府的主要目标是开采石油，但也需要兼顾其他
目标，如保持地方社会稳定、实现地区可持续发展等。因此，中央政府
在油田地区需要推进的工作主要有石油勘探与开采、地区经济发展、地
方社会管理与社会控制、地方公共事务治理等。这些工作都需要油田
管理局和地方政权机构承担，然而，这四项工作可能存在冲突。
１． 石油开采与地区经济发展之间的冲突
石油开采与油田地区经济发展的关系不完全是冲突的，石油开采
在一定程度上能够带动油田地区相关产业的发展。这两者的潜在冲突
在于，油田管理局的任务是开采石油，因此，要求地区经济必须服从油
田开发和油田建设的需要，限制了地区经济的发展空间和发展方向。
例如，为了保障大庆油田开发，石油工业部和大庆会战指挥部要求
油田地区的生产活动遵循“地上服从地下”原则（ 犔犻 ， ２０１８ ）。“地上”是
指油田地区的经济发展和人民生活，“地下”则是指石油勘探和开采。
这一原则典型地表现在土地征用上。 １９６１ 至 １９８４ 年，油田使用的土
地均采用划拨方式，需要多少就划拨多少。当时，到底划拨了多少土
地、土地的边界如何划定都是糊涂账，事后带来持续不断的争议。 １９８４
年，大庆市推行农村集体土地由家庭承包经营，油田才开始实行有偿征
地。虽然是有偿征地，征地工作却以“征的及时，用的顺利”为目标，实
际上仍然遵循着“地上服从地下”的原则。 ４１
“地上服从地下”原则同样适用于其他油田地区。在东营市成立之
前，胜利油田占用垦利县土地 ４６ 万亩，其中无偿划拨的土地 １８．７ 万
亩。土地被大量占用后，垦利县出现了大批无地农民，农民生活很困
难。失地农民认为，他们的贫穷是油田占地造成的，一度出现农民拦路
设卡索要过路费、乱偷乱拿油田物资，影响到油田生产。 ４２
“地上服从地下”原则意味着在油田地区，地区经济发展受到油田
开发的限制，如果把这一项原则贯彻到底，一旦油田资源开始枯竭，油
田地区将陷入严重萧条。

４１． 参见大庆油田志编纂委员会：《大庆油田志（ １９５９ — ２００８ ）》，黑龙江人民出版社， ２００９ 年，
第 ７２３－７２７ 页。
４２． 东营市地方史志编纂委员会：《东营市志》，齐鲁书社， ２０００ 年，第 １０８１ 、 １０８５ 、 １０８６ 页。

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