Page 60 - 《社会》2019年第5期

从矿区政府到地方政府：中国油田地区条块关系的形成与演变

（一）矿区政府与一般性地方政府之比较
前文已指出，中央政府在油田地区设立的地方政权机构有两种类
型：一是矿区政府；二是一般性地方政府。矿区政府是以服务油田开发
为主要职责的地方政权机构，它受石油工业部及其下设的油田管理局
领导，形成政企合一体制。矿区政府区别于一般性地方政府，首先在于
其职责不同。就一般性地方政府而言，中央政府赋予其的职责是综合
性的，即作为中央政府的代理人，对其辖区内所有重要事务———社会管
理与社会控制、经济发展、税收、公共事务等———承担全面责任，并拥有
相应的管理权限。但是，矿区政府的职责是相对特定的，其权限也受到
限定。矿区政府的主要职责是支持和服务于矿区开发，包括在矿区开
展行政管理、维护社会秩序、为生产提供配套服务、为职工提供后勤和
社会服务等，相应的，其权限受到矿区开发企业的控制。
由于矿区政府与一般性地方政府的职责不同，它们在机构设置和
行政运作上也存在着重要差别。这些差别主要体现在以下三个方面：
第一，领导体制的差别。矿区政府实行部省双重领导体制，以石油
工业部领导为主，所在省领导为辅；一般性地方政府则实行属地管理体
制，由所在省委、省政府直接领导。
第二，党委设置的差别。矿区政府不单独设立地方党委，只设立油
田管理局党委（简称“油田党委”），由油田党委行使地方党委职权，统一
领导油田企业和油田地区党的工作。
第三，行政机构设置的差别。矿区政府的行政机构通常与油田管
理局结合在一起，采用联合办公或合署办公。因此，矿区政府领导人通
常由油田管理局领导人兼任。
总之，矿区政府具有三个明显特征：实行部省双重领导、与油田管
理局合建党委、与油田管理局机关联合办公。典型的矿区政府同时具
备上述三个特征，因此，与油田管理局政企合一，即油地合一。典型的
地方政府则不具有这三个特征中的任何一个。
当然，在矿区政府和地方政府之间，还有若干中间状态。对于这些
中间状态，我们可以区分出两种主要类型。一种类型对应着油地关系
中的“党委统一领导，行政分开运作”，即地方政权机构受油田党委领
导，接近于矿区政府。另一种类型对应着油地关系中的“党政机构分
开，领导人兼任”，即地方政权机构与油田管理局相分离，相对独立地运

· ５ ３ ·