Page 56 - 《社会》2019年第5期
P. 56
从矿区政府到地方政府：中国油田地区条块关系的形成与演变
假说 １ ：如果多项任务之间存在严重冲突，即下级政府机构完成一
项任务将严重妨碍其完成其他任务，那么，中央将建立两套下级政府机
构，即中央职能部门（包括直属的地区机构）与地方政府，然后把存在严
重冲突的任务分别交给这两套机构完成，由此形成条块关系。
前述第三个推断补充了假说 １ 忽略的一个细节。当两项任务存在
冲突但并不严重时，中央在机构设置上是否需要建立条块关系取决于
任务的难易程度：任务难度越大，越需要通过建立条块来完成这两项任
务。
假说 １ 是静态的结论，没有推断条块关系的变化。我们现在把前
述第四个推断考虑进来，解释条块关系的变化。为此，本研究把条块关
系区分为三种类型。第一种类型是条与块完全分开，相互独立运作，彼
此不存在控制与被控制的关系。当然，在行政运作上，此种条块关系也
可能包含着条与块的相互协作或者相互监督，但是，这未改变它们的相
互独立性。第二种类型正相反，条与块结合在一起，形成控制与被控制
或领导与被领导的关系。此种条块关系的特征是，条与块在形式上分
开了，实际上是结合在一起的。这种条块关系的极端情形是条与块的
完全结合，事实上可以视为同一个机构。第三种类型介于上述两种类
型之间，即条与块既彼此分开，又在一定程度上结合在一起，形成某种
程度的控制与被控制的关系。我们所指的条块关系的变化即条块关系
在这三种类型之间的演变。
为了描述条块关系的特征，本文引入一个术语“条块结合程度”，即
条与块在权力配置和行政运作上的结合程度（与此相对的是“条块分离
程度”）。在上述三种条块关系中，第一种类型的条块结合程度最低，第
二种最高，第三种介于两者之间。
依据上述界定及前述四个推断，我们对条块关系的演变提出如下
假说：
假说 ２ ：条块关系的特征（即条块结合程度）是由任务之间的冲突
程度决定的，冲突越大，条块结合程度越低；冲突越小，条块结合程度越
高。因此，任务之间的冲突程度上升将导致条块结合程度下降；反之，
将导致条块结合程度上升。
下文将考察中国油田地区的条块关系，为上述假说提供经验证据
并解释油田地区条块关系的形成原因与演变机制。
· ４ ９ ·
